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Schutzverantwortung - Wie weiter nach Libyen?

Der Militäreinsatz in Libyen rückte das Konzept der Schutzverantwortung in den Blickpunkt der Öffentlichkeit und stieß Diskussionen um die angemessene Anwendung und Umsetzung des Prinzips an. Die Zurückhaltung angesichts der Gewalt in Syrien warf die Frage auf, warum der UN-Sicherheitsrat kein vergleichbares Handeln zeigte.

Proteste in Libyen an der tunesischen Grenze im März 2011. Foto: UN/UNHCR/ A. Duclos

Der Militäreinsatz in Libyen rückte im letzten Jahr das Konzept der Schutzverantwortung in den Blickpunkt der Öffentlichkeit und stieß internationale Diskussionen um die angemessene Anwendung und Umsetzung des Prinzips an. Im Zuge der massiven Kritik im Nachgang der NATO-Intervention wurde westlichen Staaten vorgeworfen, sie hätten das eigentliche Ziel – die Zivilbevölkerung vor gravierenden Menschenrechtsverletzungen zu schützen – für ihre eigenen Zwecke missbraucht. Die Zurückhaltung des UN-Sicherheitsrats gegenüber der Gewalt in Syrien verschärfte die Debatten und warf die Frage auf, warum hier kein vergleichbares entschlossenes Handeln unter Berufung auf die Schutzverantwortung stattfand.

Im Abschlussdokument des Weltgipfels 2005 schrieb die UN-Generalversammlung das Konzept der Schutzverantwortung (Responsibility to Protect) fest. Danach trägt jeder Staat die Verantwortung, seine Bevölkerung vor Völkermord, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und ethnischer Säuberung zu schützen. Ist er dazu nicht in der Lage, soll ihn die internationale Gemeinschaft bei der Erfüllung dieser Pflichten zunächst unterstützen. Ist ein Staat nicht willens, seine Bevölkerung zu schützen, geht die Schutzverantwortung an die internationale Gemeinschaft über. Der UN-Sicherheitsrat kann dazu friedliche bis hin zu militärischen Maßnahmen ergreifen, um schwerste Menschenrechtsverletzungen zu verhindern.

Erprobung in der Praxis: Libyen

Mit der Libyen-Resolution 1973 bezog sich der Sicherheitsrat im März 2011 explizit auf die Schutzverantwortung. Das Mandat sah die Ergreifung "aller erforderlichen Maßnahmen" vor, um die libysche Zivilbevölkerung vor einem drohenden Massaker zu schützen. In der Folge führte der Militäreinsatz zum Sturz Gaddafis. Das Vorgehen der NATO war international umstritten. Mit zunehmender Dauer der Intervention sahen sich Kritiker in ihren Bedenken bestätigt. Besonders der Vorwurf, das Prinzip der Schutzverantwortung sei missbraucht worden, wog schwer: Aufgrund der offenen Unterstützung der libyschen Rebellen habe die NATO einen Regimewechsel angestrebt und damit das UN-Mandat überdehnt. Westliche Staaten hätten nicht vorrangig den Schutz der Zivilbevölkerung, sondern eigene politische und wirtschaftliche Interessen verfolgt.

Kritik und Diskussionen

Die Kritik am Vorgehen der NATO in Libyen verdeutlichte, dass die praktische Umsetzung der Schutzverantwortung verbessert werden muss. Sie verlieh aber auch grundsätzlicher Kritik Auftrieb und ließ Zweifel entstehen, ob das Prinzip überhaupt praktikabel ist und die Sicherheit einer Zivilbevölkerung herstellen kann. Befürchtungen wurden geäußert, westliche Staaten könnten den Schutz der Zivilbevölkerung als Legitimationsgrundlage und "offene Tür" für Interventionen in afrikanischen oder asiatischen Ländern missverstehen.

Den Eindruck, die Schutzverantwortung könnte für andere Zwecke missbraucht werden, formulierte die brasilianische Regierung in ihrem im Herbst 2011 der UN-Generalversammlung vorgelegten Konzept "Responsibility while Protecting" ("Verantwortung beim Schützen"). Darin wird die Auslegung der Schutzverantwortung durch die NATO-Staaten im Libyen-Einsatz kritisiert und die Verantwortlichkeit der Staaten während des Schützens in den Mittelpunkt gerückt. Um einen Missbrauch der Schutzverantwortung z.B. für einen Regimewechsel zu vermeiden, fordert Brasilien klare Kriterien sowie eine stärkere Kontrolle und Überwachung der Maßnahmen, die im Rahmen der praktischen Umsetzung ergriffen werden. Betont wird außerdem der Vorrang präventiver Diplomatie und die Notwendigkeit des Ausschöpfens aller friedlichen Mittel.

Kritisiert wurde letztlich auch die Kompetenz des Sicherheitsrats, der eine Verletzung der Schutzverantwortung feststellt: Wie kann ein politisches Gremium über die Anwendung eines völkerrechtlichen Prinzips entscheiden und entsprechende völkerrechtlich bindende Beschlüsse fassen? Ebenso wenig ist der Sicherheitsrat ein menschenrechtliches Organ und daher auf die Expertise des UN-Menschenrechtsrats angewiesen. Schließlich kann die Legitimität seiner Entscheidungen aufgrund der veralteten und daher nicht mehr repräsentativen Zusammensetzung infrage gestellt werden.

Prävention statt Intervention

Die Zukunft der Schutzverantwortung steht nach der Kritik der Libyen-Intervention vor Herausforderungen. Dabei sollte der Fokus auf den Kern des Prinzips gelenkt werden: Prävention. Denn das Konzept sieht das Ergreifen von Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft bis hin zu militärischen Mitteln erst in einem letzten Schritt vor. Schwerste Menschenrechtsverletzungen gilt es zu verhindern, bevor sie geschehen. Für die Praxis heißt das, Instrumente der Krisenprävention zu verbessern. Im UN-System leistet dazu der Sonderberater des Generalsekretärs für die Schutzverantwortung, Edward Luck, einen wichtigen Beitrag. Der UN-Menschenrechtsrat verfügt über mehr als 40 Sonderberichterstatter im Menschenrechtsbereich. Nichtregierungsorganisationen liefern zudem Informationen über Konfliktsituationen und Menschenrechtsverletzungen und spielen daher eine wichtige Rolle, indem sie Aufmerksamkeit schaffen. Trotz einer ausreichenden Informationslage bestehe aber das Problem, die "Lücke zum Handeln" der internationalen Staatengemeinschaft zu schließen, wie Wolfgang Heinz vom Deutschen Institut für Menschenrechte im Rahmen einer Veranstaltung der Heinrich-Böll-Stiftung betonte.

Schutzverantwortung und Syrien

Die lange andauernde Blockade des UN-Sicherheitsrats angesichts der Menschenrechtsverletzungen in Syrien sorgte für neuen Zündstoff in der Diskussion um die Schutzverantwortung. Im Unterschied zu Libyen zeigte der Sicherheitsrat hier kein entschlossenes Handeln. Nicht nur die Vetomächte Russland und China, auch Indien, Brasilien und Südafrika stellten sich anfangs gegen eine Syrien-Resolution. Diese zunächst breite Opposition im Sicherheitsrat hätte es nach Ansicht des Abteilungsleiters Vereinte Nationen und Globale Fragen im Auswärtigen Amt, Michael von Ungern-Sternberg, ohne den "Präzedenzfall Libyen" nicht gegeben. Umgekehrt ließ die Zurückhaltung im Sicherheitsrat erneut Kritik aufkommen: Die Ablehnung eines Eingreifens erhärtete den Verdacht, dass nicht der Schutz der Zivilbevölkerung, sondern politische, wirtschaftliche und geostrategische Interessen der Mitgliedstaaten ausschlaggebend für eine Entscheidung sind.

Gegen eine solche Aushöhlung des Prinzips der Schutzverantwortung sprechen aber Argumente, die – anders als in Libyen – für ein Nichteingreifen im Falle Syriens angeführt werden. So hätte ein militärischer Einsatz womöglich unvorhersehbare Folgen für die regionale Stabilität. Ein geschwächtes Syrien könnte andere Staaten der Region wie z.B. Iran stärken. Angesichts der starken syrischen Armee würde ein Militäreinsatz vermutlich langatmig und verlustreich. Auch religiöse Spannungen in der Region könnten verschärft werden. Insgesamt zeige der Fall Syrien, so Michael von Ungern-Sternberg, dass die Schutzverantwortung "keinen Automatismus" für einen Militäreinsatz begründe.

Dennoch rechtfertigen die Gründe, die gegen militärische Maßnahmen sprechen, nicht die Untätigkeit des Sicherheitsrats. Mit Zwangsmaßnahmen wie Sanktionen, einem Waffenembargo oder der Überweisung an den Internationalen Strafgerichtshof hätte er unter Berufung auf die Schutzverantwortung möglicherweise eine Eskalation in Syrien verhindern können. Erst ein Jahr nach Beginn der Unruhen konnten sich die Mitglieder im April 2012 auf die gemeinsame Unterstützung der diplomatischen Initiative Kofi Annans einigen.

Weitere Informationen:

Heinrich-Böll-Stiftung: "Mit zweierlei Maß? Libyen, Syrien und das Prinzip der Schutzverantwortung"

Winfried Nachtwei: Schwerste Menschenrechtsverbrechen verhüten - Die Schutzverantwortung zwischen Notwendigkeit, Tücken und Umsetzung - Herausforderung für deutsche Sicherheits- und Friedenspolitik (Juni 2012)

Kurzinfo: Schutzverantwortung

UN Office of the Special Adviser on the Prevention of Genocide

UN: The Responsibility to Protect

Hintergründe und Informationen auf der Webseite von Genocide Alert

(Tina Schmidt)


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