3/2001: Gibt es eine deutsche Personalpolitik im VN-System?

Deutschland als drittgrößter Beitragszahler der Vereinten Nationen (VN) ist bei der Besetzung von Stellen dramatisch unterrepräsentiert. Das Problem einer angemessenen Repräsentanz qualifizierter deutscher Mitarbeiter(innen) im VN-System beschäftigt uns seit langem. Aber erst in jüngster Zeit ist dieses Problem intensiv in den Medien diskutiert worden. Klaus Hüfner fordert in 20 Punkten eine verbesserte deutsche Personalpolitik bei den Weltorganisationen:

  1. Das Problem einer angemessenen Repräsentanz qualifizierter deutscher Mitarbeiter(innen) im VN-System beschäftigt uns seit langem. Aber erst in jüngster Zeit ist dieses Problem intensiv in den Medien diskutiert worden. Auch die Deutsche UNESCO-Kommission hat sich mit dieser Frage auf ihrer 60.Hauptversammlung im Juni 2000 in Schwerin befasst - nicht zuletzt, weil sich in der UNESCO eine besonders dramatische Situation abzeichnet, unter anderem charakterisiert durch einen
  • altersbedingten Abgang von fast 50 Prozent in den kommenden Jahren unter den "Professionals", d.h. im höheren Dienst;
  • ein altersbedingtes Ausscheiden sämtlicher Deutscher auf der Leitungsebene ("high category"- Dl und D2) bis spätestens Mitte 2001;
  • eine völlig unzureichende Bewerberzahl aus Deutschland (Anfang des Jahres bedauerte der Ständige Vertreter Deutschlands bei der UNESCO, dass auf 16 offene Stellen sich lediglich zwei Deutsche bewarben). Eine ähnliche Situation ergab vor 2 Wochen in Paris: 12 offene Stellen, aber kein deutscher Bewerber.
  1. Die Deutsche UNESCO-Kommission hat - gemeinsam mit der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen - die gegenwärtige öffentliche Diskussion zum Anlass genommen, dieses Problem zum Gegenstand ihres ersten Berliner UNESCO-Forums zu machen. Denn, darüber sind sich alle einig, so kann es nicht weitergehen. Deutschland, drittgrößter Beitragszahler im System der Vereinten Nationen, ist in fast allen Sonderorganisationen und Spezialorganen und -programmen personell unterrepräsentiert - egal, ob man die Quote, d.h. den Sollstellenrahmen oder den Beitragsschlüssel zum ordentlichen Haushalt zugrunde legt.

  2. Auf der Web-Seite des Auswärtigen Amtes heißt es: "Deutschland verfolgt als drittgrößter Beitragszahler zum Haushalt der VN das Ziel einer angemessenen personellen Repräsentanz. Als Zielgröße dient dabei der Anteil der deutschen Staatsangehörigen an den sog. Professionals, was auf die deutsche Verwaltung übertragen, dem höheren Dienst entspricht. Im Jahre 1999 lag Deutschland bei einem Personalanteil von 5,1 % unter den Professionals - d.h. unter den insgesamt 2410 Bediensteten im Sekretariat der Vereinten Nationen in der Gruppe der Professionals befanden sich 123 Deutsche" (21.06.2000, abgerufen am 18.09.2000). Zielgröße? Hier liegt sowohl ein Missverständnis vor, denn die Angabe von 5,1 0% kann allenfalls als Bestandsgröße interpretiert werden. Über die Zielgröße macht das Auswärtige Amt keine Angabe.

  3. Mitte 1999 veröffentlichte der Verwaltungs- und Koordinierungsausschuss der Vereinten Nationen (ACC) Zahlen zur Beschäftigung im VN-System, die sich auf den Stand Ende 1997 bezogen. Danach variierte der Anteil der deutschen Professionals zwischen den einzelnen VN-Institutionen und -Programmen erheblich. Die höchsten Anteile wurden bei der ILO (6,4 %), IAE-A (6,0 %), FAO (5,7 %), WIPO (5,3 %) und der UNIDO (5,2 %) erreicht. Demgegenüber waren die Anteile bei UNICEF (1,9 %), ICAO (2,4 %) und WHO (3,0 %) sehr niedrig.

  4. In Kapitel XV, Artikel 101, der Charta der Vereinten Nationen heißt es unter Ziffer 3: "Bei der Einstellung der Bediensteten und der Regelung ihres Dienstverhältnisses gilt als ausschlaggebend der Gesichtspunkt, dass es notwendig ist, ein Höchstmaß an Leistungsfähigkeit, fachlicher Eignung und Ehrenhaftigkeit zu gewährleisten. Der Umstand, dass es wichtig ist, die Auswahl der Bediensteten auf möglichst breiter geographischer Grundlage vorzunehmen, ist gebührend zu berücksichtigen." Ähnliche Satzungsbestimmungen finden sich auch bei allen Sonderorganisationen. Sie enthalten zwei Kriterien, nämlich Leistungsfähigkeit einerseits und angemessene geographische Verteilung andererseits, zwei Kriterien, die keinesfalls konfliktfrei und eher widersprüchlich sind. Aber tendenziell gilt das Prinzip einer ausgewogenen geographischen Verteilung als nachrangig, selbst wenn dieses Prinzip in der Praxis noch dominiert.

  5. Konkret bedeutet dies, dass selbst für den Fall, dass die deutsche Personalpräsenz unter dem sog. desirable range, dem Sollstellenrahmen, liegt, es einer intensiven Suchstrategie bedarf, um die am besten geeigneten Bewerber(innen) zu finden und zu motivieren. Der Dienst als internationaler Beamter / internationale Beamtin verlangt besondere Qualifikationen: Erforderlich sind unter anderem sehr gute Kenntnisse in zwei Fremdsprachen, ein hervorragender Studienabschluss, eine möglichst zweijährige oder längere Berufserfahrung, Erfahrungen /Praktika in internationalen Organisationen, auch in internationalen Nichtregierungs-Organisationen, die Kenntnis fremder Kulturkreise und Tropentauglichkeit. Für Berufstätige gilt, dass sie nicht über als 30 Jahre sind.

  6. Es gibt viele Gründe für die Unterrepräsentanz Deutschlands im VN- System. Beginnen wir mit den Sprachkenntnissen: Deutsch ist keine Amtssprache in der UNO; Engländer, Franzosen und andere haben es da viel leichter. Obwohl der Fremdsprachenunterricht an deutschen Schulen inzwischen besser geworden ist, und die Eigeninitiativen der Studierenden erheblich zugenommen haben, so dass z. B. Aufbau-Studiengänge wie der des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik inzwischen sehr gute Kenntnisse in zwei Fremdsprachen als Zulassungsvoraussetzung verlangen, sollten in Deutschland besonders für den internationalen Dienst zugeschnittene Sprachkurse entwickelt und verstärkt angeboten werden.

  7. Besondere Probleme macht das Eingangsalter: In Deutschland geht man später und länger zur Schule, ist das Studium immer noch weitgehend so unstrukturiert, dass zu lange studiert wird. Es fehlt eine allgemeine Post-Graduate-Ausbildung, die mit der Promotion abschließt. Die DFG-Förderung von Graduierten-Kollegs erfasst höchstens 10 Prozent aller Doktoranden in Deutschland. Unter diesen Rahmenbedingungen verwundert es nicht, wenn die Zahl derjenigen unter 30 Jahren, die bereits promoviert haben, viel zu gering ist.

  8. Als weiteren Grund sind die im internationalen Vergleich außerordentlich hohen Beamten-Gehälter in Deutschland zu nennen, die so hoch sind, dass sie eigentlich als "Meßlatte" für die Bestimmung der Gehälter im VN-System dienen müßten; hinzu kommen die weiteren Vergünstigungen der sozialen Absicherung. Insofern "lohnt" es sich aus finanziellen Gründen allein nicht, eine internationale Beamten-Karriere bei den Vereinten Nationen zu beginnen. Darüber hinaus muss an dieser Stelle angemerkt werden, dass OECD, EU, WTO und Bretton-Woods-Institutionen deutlich höhere Gehälter zahlen.

  9. Schließlich gibt es noch eine Reihe von Problemen, die der Verband deutscher Bediensteter bei internationalen Organisationen der Vereinten Nationen (VDBIO) in seinen Rundbriefen immer wieder betont; so zum Beispiel Schwierigkeiten der Wiedereingliederung in das deutsche Berufsleben nach Rückkehr aus dem internationalen Dienst, fehlende soziale Absicherung bei der Rückkehr nach Deutschland, Laufbahnrisiken für entsandte Beamte während deren Abwesenheit, "Berufsverbote" für die Lebenspartner im Ausland, Schul- und Ausbildungsprobleme der Kinder, etc. Die Frage lautet: Handelt es sich um deutschlandspezifische Probleme? Wie machen es die anderen Staaten? Österreich und Frankreich zum Beispiel gewähren Steuerbefreiung und beitragsfreie Leistungen der Sozialversicherung.

  10. Zusammenfassend könnte man an dieser Stelle schlussfolgern, dass man bei der Akkumulation der oben erwähnten Probleme es eher dem Zufall (oder dem "Markt") überlassen sollte, wieviele Deutsche im VN-System tätig sind. Zwar gibt es Ansätze zu einer deutschen Personalpolitik im VN-System, aber es existiert weder eine Kohärenz einer solchen Politik in Deutschland noch eine umfassende langfristig orientierte Gestaltung einer solchen Politik in Deutschland. Bisherige Koordinierungsversuche, z.B. Treffen der Staatssekretäre mehrerer Fachressorts im Kanzleramt zum Informationsaustausch oder der Ausschuss für Personal in Internationalen Organisationen (APIO), der sich aus den Personalreferenten der Fachressorts unter der Federführung des Auswärtigen Amtes zusammensetzt, blieben erfolglos. Personalvorschläge erfolgen zum Beispiel je nach Interessenlage aus einzelnen Fachressorts, ohne dass eine Abstimmung auf Bundesebene erkennbar ist.

  11. Zwar existiert ein Nachwuchsprogramm der Bundesregierung für alljährlich 30 – 40 Internationale Führungskräfte (Beigeordnete Sachverständige/Junior Professional Officers – JPOs), die für zwei Jahre finanziert werden. Für die VN-Institutionen sind es zunächst kostenlose Arbeitskräfte und daher sehr gefragt. Zugleich bedürften sie einer ständigen fachlichen Beratung durch die Ständigen Vertretungen Deutschlands an den Standorten der VN und ihrer Sonderorganisatiogen. Nach einer Erhöhung der dafür zur Verfügung stehenden Mittel 1997 um 10 % durch das BMZ wurden diese Mittel 1999 wiederum stark gekürzt, nämlich so stark, dass sie noch unter dem Niveau von 1996 liegen. 1999 wurden für rund 30 JPO-Stellen über 15 Mio. DM bereitgestellt. Gegenwärtig liegt die Übernahmequote bei etwa 60 Prozent.

  12. Deutschland will mehr Verantwortung in der Weltorganisation übernehmen. Dazu gehört, ich betone es nochmals, eine langfristig orientierte, vorausschauende Personalplanung. Dazu bedarf es einer zentralen Einrichtung auf Bundesebene mit entsprechenden Weisungs- und Entscheidungskompetenzen. Diese Einrichtung sollte zunächst eine Bestandsaufnahme machen und diese regelmäßig aktualisieren, um zu wissen, welche deutschen Staatsangehörigen sich auf welchen Stellen von P1 / P2 an aufwärts im VN-System befinden, wie deren bisherige berufliche Karriere aussah, und welche Aufstiegsmöglichkeiten sie in der betreffenden Institution haben. Zwar heißt es im letzten Bericht der Mitgliederversammlung des VDIO am 8. Mai 2000 in Genf, dass die dortige Ständige Vertretung "derzeitig eine Querschnittsanalyse jeder einzelnen Organisation (erarbeitete), um eine befriedigende deutsche personelle Beteiligung zu erzielen", aber bis heute liegt eine entsprechende Analyse im Auswärtigen Amt nicht vor. Eine solche systematische Bestandsaufnahme erfordert auch eine genaue Analyse der gegenwärtigen Alters-Pyramide der Sekretariate im VN-System, um altersbedingte Abgänge und Vakanzen rechtzeitig erkennen zu können. Neben diesem "Ersatz-Bedarf" müssen auch neue Programm-Aktivitäten internationaler Organisationen rechtzeitig auf ihre personalpolitischen Konsequenzen überprüft werden ("Neu-Bedarf"').

  13. Darüber hinaus bedarf es einer genauen Analyse der gegenwärtig zu beobachtenden Umbrüche im deutschen Hochschulsystem. Der DAAD hat mit der Zielsetzung "lnternationalisierung" ein deutliches Zeichen gesetzt. Die deutschen Hochschulen befinden sich derzeit einem zunehmenden Wettbewerbsdruck ausgesetzt, so dass zahlreiche international orientierte Studiengänge entstanden sind und sich in der ersten Erprobungsphase befinden. Einerseits müssen diejenigen Studiengänge identifiziert werden, deren Absolventen für eine internationale Karriere besonders geeignet sind, andererseits gilt es, zusätzliche Studiengänge einzurichten, die diesem Profil-Anspruch entsprechen (z.B. Masterprogramme "internationale Beziehungen").

  14. Schließlich gilt es, die Aktivitäten derjenigen Institutionen zu identifizieren und auszubauen, die bereits in diesem Bereich der Ausbildung tätig sind. Ich denke z.B. an das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik mit gegenwärtig 20 Teilnehmern jährlich, aber auch an neue Programmbereiche der Stiftungen im Bereich "Internationale Beziehungen" (so zum Beispiel das "Stiftungskolleg für internationale Aufgaben" der Robert-Bosch-Stiftung und der Studienstiftung des deutschen Volkes).

  15. Derzeit mangelt es an einer gezielten Politik von Stellenausschreibungen der VN-Institutionen. Zwar ist vieles im Internet abrufbar, setzt allerdings eine genaue Kenntnis des komplexen Aufbaus des VN-Systems voraus. Wer regelmäßig den ECONOMIST liest, hat gute Chancen, konzentriert Stellenangebote an dem VN-System zu erfahren - tendenziell jedoch begrenzt auf das Niveau P5 und Leitungsebene. Deutsche Zeitungen bieten so gut wie gar nichts an, obwohl dem Büro Führungskräfte zu Internationalen Organisationen (BFIO) hierfür Finanzmittel zur Verfügung stehen. Die Internet-Seiten des Auswärtigen Amtes und des BFIO sollten ebenfalls attraktiver und informationsreicher gestaltet werden.

  16. Es müssen Netzwerke auf den unterschiedlichen Ebenen entstehen, im VN-System sollte der VDBIO sich verstärkt um die Nachwuchskräfte kümmern. Ebenso müssen die Ständigen Vertretungen Deutschlands entsprechend sensibilisiert und ausgestattet werden. Auch ein Netzwerk unter den Studiengängen "Internationale Beziehungen" und ihren Absolventen hätte positive Auswirkungen auf verstärkte Bewerbungen auf dem "VN-Markt".

  17. Was die Personalpolitik im VN-System anbetrifft, so sind drei Ebenen zu unterscheiden, die, obwohl miteinander verbunden, höchst unterschiedliche Strategien erfordern. Am wichtigsten erscheint mir eine verstärkte Förderung jüngerer Bewerber (Pl / P2 - P4). Eine "Seiten-Einstieger"-Politik (P4 / P5) muss mit den Aufstiegschancen der sich bereits in den Sekretariaten befindlichen internationalen Beamten deutscher Nationalität sorgfältig abgestimmt werden. Was die Posten auf der Leitungsebene anbetrifft, die weitestgehend politisch ausgehandelt werden, so stellt Deutschland erstmals die Leiter einer Sonderorganisation (IWF) und eines Spezialorgans (UNEP), aber die Leitungsebene darunter bis D2 ist noch deutlich im Vergleich zu den USA, Großbritannien, Frankreich und Japan unterrepräsentiert, deren Personalpolitik wir näher untersuchen sollten.

  18. Ich habe zahlreiche Probleme hier nur knapp, manchmal auch überspitzt skizziert. Wichtig erscheint mir aber, nochmals darauf hinzuweisen, dass es derzeit keine kohärente und vorausschauende deutsche Personalpolitik im VN- System gibt. Sie ist nur zu verwirklichen, wenn das innerhalb der Bundesregierung geltende Ressortprinzip aufgegeben und ein federführendes Ressort mit entsprechenden Kompetenzen im Auswärtigen Amt, das gegenwärtig selbst relativ dezentralisiert arbeitet, oder im Bundeskanzleramt geschaffen wird, das sich den oben genannten Aufgaben in enger Zusammenarbeit mit allen interessierten staatlichen und nichtstaatlichen Stellen widmet.

  19. Ich weiß, dass im VN-System beim Wettbewerb um Stellen "mit harten Bandagen" gekämpft wird. Ich weiß, dass sich der Deutsche Bundestag in den 90er Jahren mit der deutschen Unterrepräsentanz in internationalen Organisationen in Großen und Kleinen Anfragen immer wieder befasst hat. Ich weiß, dass immer wieder sog. nicht-beeinflussbare Faktoren herausgezogen wurden, um das gegenwärtige Dilemma zu rechtfertigen. Ich weiß, dass von vielen Seiten der Einwand kommen wird, dass ich lhnen "alte Hüte" vorgetragen habe. Ich bin aber überzeugt, dass es durch die Schaffung der institutionellen Voraussetzungen und mit verstärktem Engagement bei allen Beteiligten gelingen müsste, die gegenwärtige Misere zu beseitigen. Denn ein Teil der Rahmenbedingungen hat sich verändert, ein anderer Teil kann durch entsprechenden politischen Willen geändert werden.