III. Sonderorganisationen

III.08 WHO – Die Weltgesundheitsorganisation

Die WHO (World Health Organization), deren Mitgliederzahl von 61 im Jahre 1946 auf  inzwischen 194 Mitgliedstaaten angestiegen ist, verfügte Ende 2015 über einen Mitarbeiter(innen)-Stab von 6 300 in ihren sieben Hauptbüros. Aufgrund der Finanzkrise 2011 wurde der Stab deutlich reduziert.

Ziel der WHO ist es, dass alle Völker  den  bestmöglichen Gesundheitszustand erreichen (Artikel 1 der Satzung). Die Organisation fungiert als Leit- und Koordinierungsstelle für internationale Arbeiten im Gesundheitswesen. Bekannt geworden ist die WHO durch ihre Aktionen zur Bekämpfung von Malaria, zur Gesundheit von Mutter und Kind, zur Behandlung von Tuberkulose und Geschlechtskrankheiten. Als erfolgreich angesehen wurden unter anderem das Programm zur Ausrottung der Pocken sowie das Programm zur Bekämpfung der Flussblindheit. 1978 wurde die „Globale Strategie zur Gewähr­leistung der Gesundheit aller Menschen bis zum Jahr 2000“ verabschiedet, die im Rahmen der Millenniums-Entwicklungsdekade bis 2015 verlängert wurde. Im Rahmen  der UN-Agenda 2030 gilt für die kommenden Jahre das Postulat einer „Guten Gesundheitsversorgung“ (Ziel 3).

Haushaltsaufstellungsverfahren

Der Haushalt der WHO ist ein zweijähriger, integrierter Programmhaushalt (integrated programme budget), der auf dem Prinzip programming by objectives and budgeting by programmes beruht. Innerhalb des integrierten Programmhaushalts erfolgte eine Unterteilung in einen ordentlichen und einen außerordentlichen Haushalt (regular programme budget und other sources of financing); inzwischen wird seit dem Programmhaushalt 2014-2015 mit einem vereinheitlichten Haushalt (unified Budget) gearbeitet.

Nach Artikel 55 der WHO-Satzung stellt die Generaldirektorin die Haushalts­vorschläge der Organisation in US-Dollar auf und legt sie dem Exekutivrat vor. Gleich­zeitig werden diese Vorschläge entsprechend den Finanzregeln allen Mitgliedstaaten übermittelt. Der Exekutivrat berät über die Vorschläge und leitet sie gegebenenfalls mit Empfehlungen an die Gesundheitsversammlung weiter.

Der ordentliche WHO-Haushalt ist full budgeted, was bedeutet, dass – trotz aller Unsicherheiten – bestimmte Inflations- und Wechselkurs­entwicklungen bereits ange­nommen und berücksichtigt werden. Er orientiert sich an einem sechsjährigen Mittelfrist-Plan. Dieser Mittelfrist-Plan wird entsprechend dem Prinzip der „rollenden Planung“ alle zwei Jahre evaluiert und aktualisiert. Die Generaldirektorin kann in begrenztem Umfang Übertragungen zwischen den Abschnitten vornehmen.

Angesichts des hohen Anteils der außerordentlichen Finanzmittel, die 2011 über 81 Prozent an den Gesamt­einnahmen ausmachten, wurde es als notwendig erachtet, dass die Geberstaaten in einem zukünftigen Finanzierungsdialog stärker in das Verfahren eingebunden werden. Während 1990 die Pflichtbeiträge noch 49 Prozent des Gesamtbudgets ausmachten, sank dieser Anteil 2016-2017 auf 21 Prozent.

Beitragssatz

Die Gesundheitsversammlung entscheidet ebenfalls über den Beitragssatz, der sich an dem Beitragssatz der Vereinten Nationen orientiert. Deutschland zahlte in den letzten Jahren einen Beitragssatz in Höhe von 7,14 Prozent und war damit drittgrößter Pflicht-Beitragszahler. Ab 2017 hat Deutschland nur noch 6,39 Prozent zu zahlen. Zum ersten Januar sind jährlich 50 Prozent der Pflichtbeiträge für den Zwei-Jahres-Haushalt, abzüglich der Guthaben im Steueraus­gleichfonds (Tax Equalization Fund), zu zahlen. Für Mitgliedstaaten, die gegenüber ihren Staatsangehörigen, die für die WHO arbeiten, Steuern erheben, werden die geschätzten Guthaben und die Summe reduziert, die solchen Staatsangehörigen von der WHO als Ausgleich für die Steuern zu zahlen ist.

Die Zahlung der Pflicht-Beiträge erfolgt seit 2014 in zwei Währungen. Es existieren Konten für Zahlungen in US-Dollar und in Schweizer Franken.

Zahlungsmoral

Die Zahlungsmoral ist seit 1991 relativ schwankend. Dies gilt vor allem  für die 90er Jahre. Teilweise fehlen die Daten für den Stand Ende Juni eines Jahres, weil der/die Generaldirektor/in wegen der alljährlich im Mai stattfindenden Gesundheitsversammlung entsprechende Daten jeweils zum 30. April veröffentlicht.  2014 und 2015 wurden zum 30. Juni 43 bzw. 60 Prozent der Pflichtbeiträge eingenommen. Die entsprechenden Werte zum 31. Dezember lagen bei 86 bzw.  80 Prozent.

Abbildung III.08-01:

Quelle: Tabelle III.08-01. © K. Hüfner/DGVN, Stand: November 2016

Haushaltsentwicklung

Neben den Finanzmitteln aus dem ordentlichen Haushalt verfügt die WHO über beträchtliche other sources of financing, die seit 1996-1997 deutlich zugenommen haben. Bei einer groben Einteilung dieser Fonds ist neben den VN- und anderen Quellen zwischen dem Fonds der Pan American Health Organization einerseits und dem freiwilligen Fonds zur Förderung der Gesundheit (Voluntary Fund for Health Promotion) sowie Treuhand­mitteln (funds-in-trust) zu unterscheiden. Die Anteile der außerordentlichen Haushalts­mittel lagen bis 1996-1997 stets unter den ordentlichen Haushaltsmitteln, aber  machten  bereits 44 Prozent der Gesamteinnahmen aus. Zwischen 1998-1999 und 2010-2011 stieg der Anteil der freiwilligen Beitragsleistungen von 51 auf 75 Prozent.

Im Vergleich zu den veranschlagten Pflichtbeiträgen betrugen die freiwilligen Beitrags­leistungen von Mitgliedstaaten, Stiftungen, UN-Institutionen und NGOs 2010-2011 anteilsmäßig am Gesamteinkommen über 75 Prozent. Dabei machten die zweckge­bundenen Beitragsleistungen zwischen 62,1 (2010) und 54,6 Prozent (2011) aus. Bei der Analyse der Gesamtbeiträge (Pflichtbeiträge plus freiwillige Beitragsleistungen) 2010-2011 leisteten die zehn größten staatlichen Beitragszahler über 60, die „Top 20“ über 80 Prozent. Zwischen 2004-2005 und 2010-2011 bewegte sich Deutschland zwischen dem 5. und 9. Rang. An erster Stelle standen stets die USA, gefolgt von Großbritannien, Japan und Kanada.

Unter Berücksichtigung auch nicht-staatlicher Institutionen ergab sich 2012-2013 folgende Situation: An erster Stelle stand die Bill und Melinda Gates Foundation, gefolgt von den USA, Großbritannien  und der Gavi-Allianz, einer Globalen Allianz für Impfstoffe und Immunisierung, die sich aus einem gemischten Konsortium zusammensetzt (u.a. WHO und Weltbank, Gates Foundation und Impfstoff-Industrie sowie NGOs und Einzelstaaten).

An dieser Stelle muss darauf hingewiesen werden, dass Tabelle III.08-02 lediglich die ordentlichen Haushalte und die Pflichtbeiträge ausweist, wobei die Angaben der Zwei-Jahres-Haushalte stets halbiert wurden. So macht, wie bereits erwähnt, der Haushalt 2010-2011 mit 945 Mio. US-Dollar weniger als ein Viertel des Gesamthaushalts aus. Dieser hohe Anteil der freiwilligen Beitragsleistungen konfrontiert die Organisation mit einer Reihe von Problemen. Angekündigte Beiträge müssen nicht den tatsächlich gezahlten Beitragsleistungen entsprechen. Außerdem ist zwischen den projektspezifischen (non-core) und den weitaus geringeren nicht-gebundenen (core) freiwilligen Beitragsleistungen zu unterscheiden. In beiden Fällen kann es zu Engpässen bei der Durchführung von geplanten Leistungen kommen. Darüber hinaus ist die Frage berechtigt, ob die Organisation ihre Programm-Prioritäten noch kontrollieren kann, zumal die freiwilligen Beitragsleistungen nicht nur von Regierungen (über 50 Prozent), sondern auch von anderen zwischenstaatlichen Organisationen (über 20 Prozent), Stiftungen ( etwa 18 Prozent), NGOs (6 Prozent) sowie in einem weitaus geringerem Maße Pharma-Unternehmen (etwa ein Prozent, vorwiegend aus Sachleistungen bestehend) geleistet werden.

Bei den deutschen Beiträgen, die in Tabelle III.08-01 aufgeführt werden, überwog bis 2012 der Anteil der Pflichtbeiträge gegenüber dem der freiwilligen Beitragsleistungen. Zunächst 2008-2009 war eine deutliche Verschiebung der Anteile zu beobachten, als der Anteil der freiwilligen Beitragsleistungen auf 37,7 Prozent anstieg. Auch in den  Jahren 2013 und 2014 ist ein deutlicher Sprung zu registrieren, als erstmals die freiwilligen Beiträge Deutschlands deren Pflichtbeiträge übertrafen.

Die Finanzkrise 2011

Ursprünglich war der Gesamthaushalt 2010-2011 auf 4,54 Mrd. US-Dollar veranschlagt worden. Nach einem Defizit in Höhe von rund 300 Mio. US-Dollar in Jahr 2010 mussten deutliche Kürzungen vorgenommen werden. Die Ausgaben für den gesamten Programm-Haushalt betrugen dann 3,87 Mrd. US-Dollar (ohne Sachbeiträge). In den Jahren  2012-2013 gab es einen Gesamthaushalt in Höhe von 3, 96 Mrd. US-Dollar;  und für 2016-2017 sind insgesamt 4,385 Mrd. US-Dollar vorgesehen.

Ausgelöst wurde die Finanzkrise einerseits durch die hohen veranschlagten Wachstums­raten des Gesamthaushalts sowie andererseits die Währungsrisiken, mit denen die Organisation konfrontiert gewesen ist. Während die Beitragssätze der Mitgliedstaaten in US-Dollar zu zahlen sind, gibt die WHO etwa 30 Prozent ihres Haushalts in Schweizer Franken aus. Sie muss daher stets Schweizer Franken für US-Dollar – und bei freiwilligen Beitragsleistungen für andere nationale Währungen – kaufen. Um die  Währungsrisiken zu mindern, ist für den ordentlichen Haushalt 2014-2015 eine „gespaltene Berechnung“ der Pflichtbeiträge eingeführt worden, die dann jeweils zur Hälfte in US-Dollar und in Schweizer Franken zu zahlen sind.

 

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