III. Sonderorganisationen

III.03 UNESCO – Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur

Die UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) mit Sitz in Paris, deren Mitgliederzahl auf 195 gestiegen ist, verfügte am 31. Dezember 2015 über ein Personal von rund 2000 Mitarbeiter(innen), darunter etwa die Hälfte im höheren Dienst. Aufgrund der gegenwärtigen Finanzkrise ist jedoch ein deutlicher Abbau des Personalbestandes erfolgt, welcher aus dem regulären Programm finanziert wird. Derzeit werden nur noch rund 63 Prozent aus dem regulären Programm finanziert).

Die Verfassung der UNESCO, am 16. November 1945 unterzeichnet und am 4. November 1946 in Kraft getreten, verkündet in der Präambel, „dass, da Kriege im Geiste der Menschen entstehen, auch die Bollwerke des Friedens im Geiste der Menschen errichtet werden müssen“. Es ist diese ideelle Leitidee (Abbau von Feinbildern, Frieden ist mehr als nur die Abwesenheit von Krieg, Kultur des Friedens, neuer Humanismus), welche die Hoffnung auf die Bildung zum idealen Menschen zum Ausdruck bringt, um den Weltfrieden zu sichern.

Die Organisation, ursprünglich lediglich für Kultur und Bildung vorgesehen (vgl. Artikel 55 der UN-Charta), sollte aber noch weitere Tätigkeitsfelder umfassen (Naturwissenschaften, Sozial- und Geisteswissenschaften sowie Kommunikation und Information).

Durch die Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Völkern auf diesen breit gefächerten Gebieten will die UNESCO zur Wahrung des Weltfriedens beitragen, „um in der ganzen Welt die Achtung vor Recht und Gerechtigkeit, vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten zu stärken, die den Völkern der Welt ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder Religion durch die Charta der Vereinten Nationen bestätigt worden sind“ (Artikel I der UNESCO-Verfassung). 

Haushaltsaufstellungsverfahren

Die UNESCO arbeitete bis 2013 mit einem zweijährigen Programmhaushalt, der eingebettet war in einen mittelfristigen Plan von sechs Jahren, die drei Haushaltsperioden entsprechen. Der Haushaltszyklus läuft zeitlich synchron mit dem der Vereinten Nationen. Der Haushalt wird in US-Dollar aufgestellt, aber die Pflichtbeiträge müssen zu 57 Prozent in Euro gezahlt werden.

Die Programmstruktur entspricht in etwa der des UN-Haushalts. Es handelt sich um einen  Haushalt, der auch Angaben über die zu erwartenden außerordentlichen Ressourcen enthält. Ein neuer integrierter Haushaltsrahmen – ähnlich wie bei der WHO (vgl. III.  ) – ist geplant.

Die Organisation hat eine Programmkommission (Programme Commission) und eine Kommission für Finanzen und Verwaltung (Finance and Administrative Commission), die jeweils aus Mitgliedern des Exekutivrates bestehen.

Um eine Vergleichbarkeit zu ermöglichen, wird der jeweils neu verabschiedete Haushalt in der gleichen konstanten US-Dollar-Wechselkurs-Rate wie der vorhergehende ausgedrückt. Eine endgültige Revision erfolgt auf der Grundlage des Wechselkurses in dem vorangegangen Monat der Annahme des Haushalts durch die Generalkonferenz.

Das Haushaltsaufstellungsverfahren erstreckt sich über zwei Jahre. Im geraden Jahr (off-budget year) erarbeitet das Sekretariat einen ersten Programmhaushalt für die folgende Zwei-Jahres-Periode mit vorläufigen Schätzwerten. Diese werden vom Exekutivrat auf seiner Herbstsitzung diskutiert. Danach erfolgt die Erstellung eines Programmhaushaltsentwurfs auf der Grundlage der Entscheidungen und Empfehlungen des Exekutivrates. Im ungeraden Jahr (budget year) unterbreitet der/die Generaldirektor/in seinen Haushaltsvorschlag im März den Mitgliedstaaten. Der Exekutivrat überprüft ihn auf seinen Sitzungen im Frühjahr und Herbst. Im November diskutiert und entscheidet die alle zwei Jahre tagende Generalkonferenz über den gegebenenfalls von der Generaldirektorin überarbeiteten Zwei-Jahres-Haushalt auf der Grundlage der Empfehlungen des Exekutivrates.

Die 37. Tagung der Generalkonferenz fand im Herbst 2013 statt. Auf ihr wurde ein neuer Planungszyklus eingeführt. Es wurden zwei Dokumenten verabschiedet, die sich beim gewählten Zeithorizont deutlich von der bisherigen Praxis unterscheiden. Es ging um die Vorbereitung einer Mittelfrist-Strategie für die Jahre 2014-2021 und das Programm-Budget für 2014-2017. Im Unterschied zu vorhergehenden Planungen wurden statt sechs bzw. zwei Jahren diesmal acht bzw. vier Jahre gewählt. Grund hierfür war die politische Entscheidung, sich dem UN-Zyklus für operative Aktivitäten anzupassen, der in einem vierjährigen Rhythmus erfolgt. Dabei soll die UNESCO-Arbeit integraler Bestandteil der entwicklungspolitischen Arbeit des UN-Systems werden – eine Annahme, die keinesfalls von allen Mitgliedern geteilt wird.

Allerdings wird der Bewilligungszyklus für den ordentlichen Haushalt weiterhin alle zwei Jahre auf der Generalkonferenz erfolgen, die ebenfalls nur alle zwei Jahre tagt. Die 36. Generalkonferenz forderte im Herbst 2011 nach der Diskussion der Ergebnisse der unabhängigen externen Evaluierung (Independent External Evaluation) und der Empfehlungen der Ad-hoc-Arbeitsgruppe des Exekutivrates, dass die neue Mittelfrist-Strategie eine begrenzte Zahl von übergreifenden Zielesetzungen (overarching objectives) haben sollte. Zugleich wurden eine stärkere strategische Fokussierung und erhöhte internationale Zusammenarbeit der UNESCO-Programme verlangt, wobei durch die Anwendung eindeutiger und präziser Kriterien neue Programme eingeführt sowie alte Programme fortgesetzt oder beendet werden sollen. Auf der 39. Generalkonferenz im November 2017 wird der Programmhaushalt 2018-2021 verabschiedet.

Beitragssatz

Die Beitragssätze für die Mitgliedstaaten werden in Anlehnung an die UN-Beitragssätze ermittelt. Wegen der unterschiedlichen Mitgliederzahlen in beiden Organisationen bedarf es eines geringfügigen Anpassungsfaktors (adjustment coefficient).

Der Beitragssatz für Deutschland schwankte zwischen 7,99 Prozent 1991 und 8,91 Prozent 1997 (vgl. Tabelle III.03-01). Die hohen Sätze für die Jahre 1998-2003 erklären sich aus der Abwesenheit vor allem der USA, als nicht mehr mit einem 70-Prozent-Haushalt gerechnet wurde. Für 2016-2017 liegt der Beitragssatz bei  6,39 Prozent. 

Abbildung III.03-01:
UNESCO: Deutschlands Beiträge, 1991-2017 (in Mio. US-Dollar)

Quelle: Tabelle III.03-01. © K. Hüfner/DGVN, Stand: November 2016.

Zahlungsmoral

Nach den Finanzregeln der UNESCO sollen die jährlichen Pflicht-Beiträge innerhalb von 30 Tagen nach Benachrichtigung in vollem Umfang gezahlt werden. Faktisch erfolgt dies jedoch nur in sehr wenigen Fällen. Am 30. September schwankte der Anteil der eingetragenen Pflichtbeiträge zwischen 91 Prozent als Höchstwert und 55 Prozent als niedrigsten Wert. 

Weitaus problematischer ist das Zahlungsverhalten der USA, die aufgrund ihres nationalen Haushaltsjahres, das jeweils im Oktober beginnt, ihre Zahlungen für das jeweilige UNESCO-Haushaltsjahr erst im 4. Quartal des Kalenderjahres beginnt. Noch schlimmer gestaltete sich die Situation seit Ende Oktober 2011, als die 36. Generalkonferenz Palästina als Mitgliedstaat aufnahm. Da die USA sich kurz darauf auf weitere vier Jahre in den Exekutivrat wählen ließen, wurde deutlich dokumentiert, dass sie nicht austreten wollen. Damit stand auch fest, dass die US-Administration früher oder später ihre Schulden an die UNESCO begleichen muss. Das waren zunächst rund 72 Mio. US-Dollar für 2011. Darüber hinaus fielen für die Jahre 2012-2017 jährlich rund 75 Mio. US-Dollar an. Das wären bis zur kommenden Generalkonferenz im Herbst 2017 Schulden in Höhe von deutlich über 500 Mio. US-Dollar.

Bisherige Maßnahmen der Generaldirektorin beschränkten sich auf Einsparungen bei der Programmdurchführung, die deutlich über 50 Prozent der Aktivitäten ausmachen, und die Einrichtung eines Sonder-Notstandsfonds, der bisher jedoch lediglich rund 75 Mio. US-Dollar einbrachte.

Haushaltsentwicklung

Das Haushaltsvolumen (vgl. Tabelle III.03-02) entwickelte sich im analysierten Zeitraum vergleichsweise bescheiden von 190 Mio. US-Dollar 1991 auf 333,5 Mio. US-Dollar im Jahre 2017, wobei das Minus von 75,5 Mio. US-Dollar, verursacht durch die Zahlungsverweigerung der USA, noch unberücksichtigt blieb. Charakteristisch für die allgemeine Entwicklung ist das nominale Nullwachstum in den Zeiträumen 1998-2003, 2004-2007 und 2010-2015. Aber diese Entwicklung ist fiktiver Art; für die Jahre 2016-2017 wurde ein ordentlicher Haushalt in Höhe von 667 Mio. US-Dollar verabschiedet, jedoch durch einen Ausgaben-Plan ersetzt, der lediglich 518 Mio. US-Dollar umfasst.

Berücksichtigt man die Pflichtbeiträge Deutschlands, so lässt sich eine tendenziell nominal stagnierende Entwicklung für den Zeitraum 2004-2013 feststellen; seitdem sinken die Beiträge, verursacht durch abnehmende Beitragssätze.  


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