III. Sonderorganisationen

III.02 FAO – Die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation

Die FAO (Food and Agriculture Organization) gehört zu den größten Sonderorganisationen des UN-Systems; ihre Mitgliedschaft setzt sich aus 194 Mitgliedstaaten, zwei assoziierten Mitgliedern und einer Mitgliedsorganisation (Europäische Union) zusammen. Ende 2015 wies sie einen Personalbestand von insgesamt 3.450 Mitarbeiter(innen) auf, von denen 53 Prozent im FAO-Hauptquartier in Rom tätig waren.

In der Präambel zur Satzung sind die Ziele der FAO darauf gerichtet,

·    weltweit zu einem höheren Lebensstandard, zur besseren Ernährung und zur Überwindung von Hunger und Unterernährung beizutragen;

·    die Effizienz bei der Erzeugung und Verteilung von Agrarerzeugnissen zu verbessern;

·    günstige Lebensverhältnisse für die ländliche Bevölkerung zu schaffen und damit die weltwirtschaftliche Entwicklung zu fördern.

Die FAO versteht sich als UN-Sonderorganisation mit einem globalen Mandat für Ernährung und Landwirtschaft. Um dieses Mandat auszufüllen, nimmt die FAO im Wesentlichen folgende Aufgaben wahr:

·    Sammlung, Auswertung und Verbreitung von Informationen zur Entwicklung der Land-, Forst-, Fischerei- und Ernährungswirtschaft weltweit;

·    Wahrnehmung globaler normativer Aufgaben (z. B. internationale Lebensmittelstandards gemeinsam mit der WHO im Rahmen von Codex Alimentarius, Pflanzenschutz, genetische Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft, internationale Wald- und Fischereifragen, Tiergesundheit, Klimawandel und Bioenergie);

·    Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen für die globale, regionale und nationale Agrarentwicklung gemeinsam mit den Mitgliedstaaten und anderen internationalen Organisationen;

·    Entwicklung von Agrar- und Ernährungsstrategien, vor allem für die Entwicklungsländer, unter Beachtung der Nachhaltigkeit und des Schutzes der natürlichen Ressourcen;

·    Mitwirkung bei Nahrungsmittelhilfemaßnahmen im Rahmen des FAO/UN-Welternährungsprogramms (WEP).

Haushaltsaufstellungsverfahren

Die FAO arbeitet mit einem zweijährigen Programmhaushalt; der Haushaltszyklus läuft zeitlich parallel mit dem der Vereinten Nationen. Der Haushalt wird in US-Dollar aufgestellt. Es handelt sich um einen integrierten Haushalt, der auch die erwarteten außerordentlichen Ressourcen enthält.

Der Generaldirektor unterbreitet ein zusammenfassendes Programm zur Arbeit und zum Haushalt dem Programmausschuss, bestehend aus 13 Vertretern von Mitgliedstaaten, dem Finanzausschuss, ebenfalls bestehend aus 13 Experten-Vertretern von Mitgliedstaaten, und dem Rat der Organisation bestehend aus 49 Mitgliedstaaten. Unter Berücksichtigung der Kommentare dieser Körperschaften wird ein vollständiges Programme of Work and Budget erstellt, das über den Programm- und den Finanzausschuss, die auch gemeinsam tagen können, und den Rat an die alle zwei Jahre tagende Konferenz zur Genehmigung weiter geleitet wird.

Eingebettet sind die zweijährigen Haushaltspläne seit 1999 in einen langfristigen Strategie-Rahmen 2000-2015, der seinerseits in Sechs-Jahres-Programme übersetzt wird. Der erste Mittelfristplan 2002-2007 wurde als rollender Plan umgesetzt, wobei alle zwei Jahre Revisionen vorgenommen wurden, um die Durchführungs- und Bewertungsergebnisse zu berücksichtigen.

Beitragssatz

Der Beitragssatz wird auf der Grundlage des UN-Verfahrens festgelegt und der unterschiedlichen Mitgliederzahl angepasst. Eine Ausnahme bilden die assoziierten Mitgliedstaaten, für die ein auf gleicher Basis wie für die Mitgliedstaaten ermittelter Beitragsschlüssel um vier Zehntel verringert wird. Eine weitere Ausnahme bilden Mitgliedsorganisationen (regional economic integration organizations; REIOs), wobei gegenwärtig  lediglich die EU über diesen Status verfügt.

Die Gesamtbeiträge (assessments), die nach einem bestimmten Schlüssel in US-Dollar und Euro festgelegt werden,  ergeben sich aus der Differenz von den bewilligten Ausgaben (total appropriations) und den geschätzten Einkommen (miscellaneous income), sowie von der Konferenz beschlossenen Rückstellungen für besondere Zwecke; sie werden jährlich veranlagt, wobei die Guthaben aus dem Steuerausgleichsfonds (Tax Equalization Fund; TEF) vorher abgezogen werden.

Der Anteil Deutschlands an den Pflicht-Beiträgen für den Haushalt 2016-17 beträgt derzeit rund 7,14 Prozent (vgl. Tabelle III.02-01); dies sind etwa 33,8 Mio. US-Dollar pro Jahr. 

Abbildung III.02-01:
FAO: Deutschlands Beiträge, 1991-2017 (in Mio. US-Dollar)

Quelle: Tabelle III.02-01. © K. Hüfner/DGVN, Stand: November 2016.

Mitgliedsorganisationen (REIOs)

Am 26. November 1991 beschloss die FAO-Konferenz, die EG (heute: EU) als Mitgliedsorganisation (REIO) aufzunehmen. Die Form der Mitgliedschaft unterscheidet sich jedoch von der der Mitgliedstaaten. REIOs dürfen keine Ämter bekleiden, haben kein Stimmrecht bei Wahlen und Haushaltsfragen und sind von der Arbeit in Ausschüssen mit begrenzter Mitgliederzahl ausgeschlossen. Faktisch ist der Kriterienkatalog zur Mitgliedschaft für REIOs (Artikel II, Absatz 4) deutlich auf die EU zugeschnitten. Hintergrund bildete der Wunsch der EU, stärker in internationale Organisationen eingebunden zu sein, in deren Tätigkeitsbereich Aufgaben fallen, für die der EU bestimmte Kompetenzen von ihren Mitgliedstaaten übertragen worden sind (z.B. Landwirtschaft und Fischerei), die für die Aufgabenbereiche der FAO von besonderer Relevanz sind.

Für die Finanzierung der FAO hat der EU-Beitritt vorläufig keine Folgen. Die EU zahlt lediglich einen Beitrag zur Deckung der administrativen Kosten. Die Beitragssätze der EU-Einzelstaaten bleiben unverändert. 

Zahlungsmoral

Die Zahlungsmoral der FAO-Mitgliedstaaten ist ebenso wie in den Fällen der ILO höchst schwankend und erreichte zum 30. September niemals 75 Prozent (Eine solche Situation führte notwendigerweise dazu, des Öfteren den Betriebsmittelfonds in Anspruch zu nehmen und darüber hinaus zumindest kurzfristig externe Darlehen aufzunehmen (unter anderem 1991, 1992 und 1995). Bis zum 31. Dezember 2015 hatte die Organisation lediglich 82 Prozent der jährlichen Pflichtbeiträge ihrer Mitglieder eingenommen.

Um die Zahlungsmoral zu erhöhen, hat die Organisation mit dem Zwei-Jahres-Haushalt 1988-1989, beginnend am 1. Januar 1988, beschlossen, Zinserträge aus Kassenüberschüssen anteilsmäßig an alle Mitgliedstaaten zu zahlen, die während der Finanzperiode einen Pflichtbeitrag geleistet haben – egal, ob es sich um Rückstände aus vorhergehenden Jahren oder nur um Teilzahlungen im laufenden Finanzjahr handelt. Einzelheiten über die Berechnungen sind nicht bekannt; offensichtlich gab es bisher keine Kassenüberschüsse, so dass die Maßnahme auch keinen besonderen Anreiz für die Mitgliedstaaten besaß, ihre Pflicht-Beiträge pünktlich zu zahlen.

Im Januar 1993 hat die Organisation beschlossen, allen Mitgliedstaaten einen discount zu zahlen, die ihren Pflicht-Betrag für das laufende Finanzjahr bis zum 31. März vollständig zahlen und keine Rückstände aus vorhergehenden Jahren aufweisen. Bisher hatte jedoch auch diese Maßnahme keine wesentlichen Auswirkungen auf die Erhöhung der Zahlungsmoral. 

Haushaltsentwicklung

Der verabschiedete ordentliche Haushalt hat sich im Zeitraum 1991-2017 nominal fast verdoppelt (vgl. Tabelle III.02-02). Für 1994-1995 erfolgte erstmals ein nominales und damit auch reales Minuswachstum. In der Zeit zwischen 1996-1997 und 2002-2003 gab es ein nominales Nullwachstum, das ebenfalls ein reales Minuswachstum bedeutete. Die Organisation berichtete, dass zwischen 1994 und 2011 die ordentlichen Programm-Ressourcen real um 21 Prozent gesunken sind. Auch 2015 kam es zu einem leichten Einbruch.

Vergleicht man diese Entwicklung der ordentlichen Haushalte mit der der außerordentlichen Haushalte, so wird ein deutlicher Trendwechsel sichtbar. Insgesamt mobilisierte die FAO 2010-2011 rund 1 650 Mio. US-Dollar; davon ging etwa die Hälfte in Notstandsprogramme. 2014-2015 lagen die Gesamtausgaben bei 2 543 Mio. US-Dollar; davon waren 60 Prozent außerordentliche Ausgaben.

Deutschland war insgesamt mit 28,5 Mio. US-Dollar beteiligt, wobei fast 20 Mio. US-Dollar nicht zweckgebunden waren. 2015 überwies Deutschland knapp 25 Mio. US-Dollar, in den Jahren 2016-2017 sind insgesamt 20,5 Mio. US-Dollar an freiwilligen Leistungen vorgesehen.

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