III. Sonderorganisationen

III.0 ILO – Internationale Arbeitsorganisation

Die ILO (International Labour Organization) mit Sitz in Genf wurde 1919 gegründet. Sie wurde Ende 1946 erste Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Deren Mitgliederzahl ist inzwischen auf 187 gestiegen (Stand: Februar 2016); sie verfügte Ende 2015 über einen Mitarbeiter(innen)-Stab von insgesamt über 2.700.

Grundlegende Zielsetzung der Organisation ist die Sicherung des Weltfriedens durch eine Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen aller Menschen. So heißt es unter anderem in der Philadelphia-Erklärung vom 10. Mai 1944: „Arbeit ist keine Ware“ und „Armut, wo immer sie besteht, gefährdet den Wohlstand aller“. Im Mittelpunkt ihrer Tätigkeit  steht die Setzung von Arbeitsnormen. Inzwischen gibt es 189 Übereinkommen und 204 Empfehlungen, wobei die Organisation sich vor allem auf die Ratifizierung und Umsetzung von acht Kernarbeitsnormen konzentriert, die von der Vereinigungsfreiheit und dem Schutz der Vereinigungsrechten bis zum Verbot und unverzüglichen Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit reichen.

Das für die ILO charakteristische Strukturprinzip ist die Dreigliedrigkeit, die – einzigartig unter den Sonderorganisationen – Vertreter von Regierungen, Arbeitgebern und Arbeitnehmern im Verhältnis 2:1:1 zusammenführt, um das ILO-Programm zu gestalten und umzusetzen.

Haushaltsaufstellungsverfahren

Die ILO arbeitet mit einem zweijährigen Programmhaushalt, der zeitlich parallel zum VN-Haushalt abläuft und eingebettet ist in einen mittelfristig angelegten Strategic Policy Framework (SPF). Der Haushalt wird in US-Dollar aufgestellt. Seit dem Haushalt 1990/1991 werden die Pflichtbeiträge in Schweizer Franken berechnet, in deren Währung 60 bis 65 Prozent der Ausgaben erfolgen. Es handelt sich um einen integrierten Ausgaben-Haushalt, der auch die erwarteten außerordentlichen Einnahmen enthält. Die ILO-Arbeit wird aus drei Finanzierungsquellen gespeist: 1. dem ordentlichen Haushalt (Regular Budget), 2. dem Haushalts-Zusatzkonto (Regular Budget Supplementary Account) mit freiwilligen Beiträgen, die nicht projektgebunden sind, und 3. den außerordentlichen Finanzmitteln für Technische Zusammenarbeit.

Das Haushaltsaufstellungsverfahren sieht wie folgt aus: Im März des Jahres, in dem die Vorschläge für den kommenden Programmhauhalt vorbereitet werden, diskutiert der Verwaltungsrat (Governing Board) auf seiner Sitzung die Programm-Prioritäten und die Ressourcen-Parameter für die folgenden zwei Jahre. Der Bericht des Verwaltungsrates bzw. des Programm-, Finanz- und Verwaltungsausschusses wird der Internationalen Arbeitskonferenz (IAK) unterbreitet, die im Juni tagt und den Haushalt verabschiedet. Transfers innerhalb des ordentlichen Haushalts erfordern gesonderte Beschlüsse des Verwaltungsrates.

Die Programm- und Haushaltsvorschläge des ILO-Generaldirektors für 2016-2017 stehen weiterhin unter dem Motto „Menschenwürdige Arbeit“ und beinhalten ein reales Nullwachstum. Der ordentliche Haushalt, der den Kern des integrierten Haushalts bildet, enthält insgesamt zehn vorgegebene Ergebnisse, die bis Ende 2017 erreicht werden sollen. Ab 2018 soll eine mittelfristige strategische Planung, angepasst an die der UN, erfolgen.

Die Definition der bewilligten Ausgaben (appropriations) ähnelt der der Vereinten Nationen. Der Generaldirektor kann Schätzungen für Ausgaben oder Zwecke, für die keine Haushaltsposten existieren, oder für irgendwelche Erhöhungen innerhalb des Haushalts in einem gesonderten Ergänzungshaushalts (supplementary budget) einbringen; dieser muss spätestens zwei Wochen vor Beginn der alljährlich im Juni tagenden IAK den Mitgliedstaaten zugesandt sein.

Beitragssatz

Die Beitragssätze für die Mitglieder zum ordentlichen Haushalt werden auf der Grundlage des Beitragsfestlegungsverfahrens der Vereinten Nationen ermittelt, wobei Unterschiede in der Mitgliederzahl beider Organisationen zu berücksichtigen sind. Folgende UN-Mitglieder gehören nicht zur ILO: Andorra, Bhutan, Liechtenstein, Mikronesien, Monaco, Nord-Korea (DPRK) und Nauru.

Die Ergebnisse werden vom Programm-, Finanz- und Verwaltungsausschuss geprüft und dem Verwaltungsrat zur Annahme durch die IAK empfohlen. Der Beitragssatz für Deutschland schwankte zwischen 9,71 Prozent für die Jahre 2000 und 2001 und 7,15  Prozent für die Jahre seit 2014 (vgl. Tabelle III.01-01). Für 2017 sind 6,39 Prozent vorgesehen.

Die Mitgliedstaaten können ihren Pflichtbeitrag in Schweizer Franken oder US-Dollar begleichen. Die Bundesrepublik Deutschland zahlt ihren Pflichtbeitrag in Schweizer Franken, während freiwillige Beitragsleistungen in Euro erfolgen.

Zahlungsmoral

Bei der ILO – ähnlich wie bei den anderen Sonderorganisationen der „Großen Fünf“ – müssen zwei Verhaltensmuster der Mitgliedstaaten unterschieden werden, nämlich einerseits Zahlungsverzug und andererseits Zahlungsverweigerung, wobei die Grenzen fließend sind. Hinzukommt, dass die Haushaltsjahre in wenigen Mitgliedstaaten nicht identisch sind mit den Kalenderjahren, während dies bei den Sonderorganisationen (mit Ausnahme der Bretton-Woods-Institutionen) der Fall ist. Zahlungsrückstände haben erst dann rechtliche Konsequenzen, wenn sie den Beiträgen der vorausgehenden zwei vollen Jahre entsprechen oder sie übersteigen. Die USA veränderten mit einer Umstellung ihres Haushaltsjahres Anfang der 1980er Jahre ihre Zahlungsweise von vierteljährlichen Zahlungen auf eine Gesamtzahlung im letzten Quartal.

Diese Entwicklung führte zu einer schlechten Zahlungsmoral, die bis heute anhält. 2008-2014 waren zum 30. Juni mehr als 50 Prozent der Pflicht-Beiträge eingegangen. 2015 waren es lediglich 42 Prozent der Beiträge. Bis Ende Dezember  2015 waren es dann knapp 82 Prozent.

Um diesem Dilemma abzuhelfen, wurde 1989 zunächst auf zwei Jahre probeweise und seit 1991 dann endgültig ein Anreiz-System eingeführt, das allen Mitgliedstaaten, die ihre Pflichtbeiträge bis zum Jahresende vollständig gezahlt haben, 60 Prozent der Zinserträge und 50 Prozent der Erträge aus Devisentermingeschäften für US-Dollar anteilig zurückvergütet. Jedoch hat diese Maßnahme zu keiner Verbesserung der Zahlungsmoral der ILO-Mitgliedstaaten geführt.

Haushaltsentwicklung

Die Entwicklung der verabschiedeten ordentlichen Haushalte weist – ebenso wie der jährlichen Pflichtbeiträge –  im Zeitraum 1991-2017 eine nominale Erhöhung von 165 auf 399 Mio. US-Dollar, das heißt um etwa das 2,5fache auf (vgl. Tabelle III.01-02). 2012 und 2013 lag das Haushaltsvolumen noch  bei jeweils 431 Mio. US-Dollar.

Deutschlands Pflichtbeiträge erhöhten sich zwischen 1991 und 2011 von nominal 15,3 auf 25,5 Mio. US-Dollar (vgl. Tabelle III.01-01), wobei seit 2012 eine sinkende Tendenz zu beobachten ist.

Abbildung III.01-01: ILO: Deutschlands Beiträge, 1991-2017 (in Mio. US-Dollar)

Quelle: Tabelle III.01-01. © K. Hüfner/DGVN, Stand: November 2016.

Freiwillige Beitragsleistungen

Seit 1992 wuchs der Abstand zwischen ordentlichen und außerordentlichen Ausgaben, wobei 1995 die Sondermittel nur noch die Hälfte der ordentlichen Haushaltsmittel ausmachten. Ein Grund hierfür ist in dem deutlichen Absinken der UNDP-Mittel ab 1991 zu sehen. 2010 trug UNDP lediglich 1,7 Mio. US-Dollar zu den Ausgaben von insgesamt 241,7 Mio. US-Dollar für Aktivitäten der Technischen Zusammenarbeit bei.

Die freiwilligen Beiträge Deutschlands waren deutlichen Schwankungen unterworfen; sie waren 1993 und 1997 mit über elf Mio. US-Dollar höher als in den Jahren 2008 und 2009, wo sie bei jährlich rund neun Mio. US-Dollar lagen. 2015 fielen die freiwilligen Beitragsleistungen auf 3,1 Mio. US-Dollar (vgl. Tabelle III.01-01). Für 2016-2017 liegen noch keine Daten vor.


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