Die Vereinten Nationen als Stimme für Entwicklungs- und Schwellenländer im globalen „Währungskrieg“?

von Laurissa Mühlich

Die jüngste Finanzkrise und die anhaltende Debatte über angemessene politische Reaktionen darauf zeigen, dass das größte Risiko für weltweite Entwicklung und wirtschaftliches Wachstum das Fehlen einer gemeinsamen internationalen Handels- und Währungsordnung ist. Spätestens seit dem Jahrestreffen des Internationalen Währungsfonds (IWF) im Oktober 2010 ist es raus: Die Welt befindet sich – so der brasilianische Finanzminister Mantega während des Treffens – in einem „Währungskrieg“, einem internationalen Kampf um Wettbewerbsfähigkeit. Seit dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems 1973 sind internationale Handelsbeziehungen von der freien Wahl von Währungssystemen und freiem Kapitalverkehr geprägt. Die Folge ist, dass die stärksten Währungen, wie zum Beispiel der japanische Yen, absichtlich abgewertet werden können, um die eigene Wettbewerbsfähigkeit international aufrecht zu erhalten. Denn je mehr Geld ein Land in seiner eigenen Währung zur Verfügung stellt, desto „billiger“ wird diese Währung. Damit wird es günstiger, Produkte dieses Landes im Ausland zu kaufen. Ein internationaler Kampf um Wettbewerbsfähigkeit führt jedoch langfristig nicht zu Wachstum und Entwicklung, sondern zum Gegenteil.

Auch in der Handelspolitik mangelt es an verbindlicher internationaler Kooperation. Trotz der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) 1995 im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) ist die laufende Doha-Verhandlungsrunde über ein internationales Handelsabkommen von stagnierenden Verhandlungen statt gemeinsamen Lösungen geprägt, vor allem über die Frage nach dem Ausmaß der Liberalisierung landwirtschaftlicher Produktion in Entwicklungs- und Schwellenländern.

Den Ungleichgewichten in internationalen Währungs-, Finanz-, Handels- und Investitionsbeziehungen wird zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt, und international koordinierte Handels- und Währungspolitik ist eine rare Ausnahme. Schritte in Richtung eines gerechten und transparenten internationalen Rahmens für Handels- und Währungsbeziehungen sind bislang kaum zu erkennen. Die jüngste Finanzkrise hat lediglich zu ad hoc-Interventionen der größten Wirtschaftsmächte geführt, nicht aber zu einer Neuordnung internationaler Handels- und Währungsbeziehungen. So beschränkt sich zum Beispiel die G-20 in ihren Erklärungen auf einen Informationsaustausch und die Verkündung ordnungspolitischer Ziele, die aber nicht von sanktionierbaren internationalen Abkommen begleitet werden.

Die Folgen der Finanzkrise für Entwicklungs- und Schwellenländer


Den Instabilitäten der internationalen Handels-, Finanz-, und Währungsbeziehungen sind Entwicklungs- und Schwellenländer deutlich mehr ausgesetzt als Industrieländer. Entsprechend hart trifft sie die jüngste Finanzkrise. Allerdings ging der Finanzkrise eine außerordentliche Boom-Phase, vor allem für Entwicklungs- und Schwellenländer, voraus. Sie genossen seit Beginn des Jahrtausends gute Finanzierungsmöglichkeiten im internationalen Finanzmarkt und erzielten hohe Deviseneinnahmen durch steigende Rohstoffpreise. Daher stehen die meisten Entwicklungs- und Schwellenländer erstaunlich gut da. Aber es gibt deutliche Unterschiede in den Folgen der Finanzkrise für einzelne Länder.

Nach dem Platzen der Immobilienblase in den USA im Jahr 2007 und den nachfolgenden krisenhaften Entwicklungen in Europa und anderen Teilen der Welt litten insbesondere Entwicklungs- und Schwellenländer unter dem Rückgang der weltweiten Nachfrage nach Exporten, rapide sinkenden Rohstoffpreisen, dem Versiegen günstiger Finanzierungsmöglichkeiten und dem Abzug von Kapital aus ihren Märkten in vermeintlich sicherere Anlagen in den USA. Das liegt vor allem daran, dass viele dieser Länder von den Einnahmen aus wenigen Exportprodukten abhängig sind, und keinen oder nur sehr beschränkten Zugang zu Finanzierungsmöglichkeiten im internationalen Finanzmarkt haben.

Die internationale Finanzkrise wirkte vor allem durch zwei Effekte auf Entwicklungs- und Schwellenländer:
- Zum einen durch die Umkehr privater Kapitalströme. Dies traf vor allem Schwellenländer, die stärker in den internationalen Finanzmarkt integriert sind als die meisten Entwicklungsländer. Es kam zum massiven Abzug von risikoreichen Kapitalanlagen mit hohen Renditen aus den Märkten in Schwellenländern, verbunden mit hohen Wechselkursschwankungen.
- Zum anderen durch den Rückgang weltweiter Nachfrage – vor allem in den USA und Europa – und fallenden Rohstoffpreisen. Der Nachfragerückgang traf vor allem Exporteure verarbeiteter Industrieprodukte und den Handel mit Dienstleistungen. Sinkende Handelseinnahmen waren die Folge. Von sinkenden Rohstoffpreisen waren vor allem Exporteure traditioneller Primärgüter wie Agrarprodukte betroffen, die von den Einnahmen weniger Exportgüter abhängen, insbesondere in Ländern Afrikas und Lateinamerikas.

Abhängig von der Verflechtung eines Landes mit dem internationalen Finanzmarkt, der Abhängigkeit von Exporten und den Vorkehrungen, die gegen externe Schocks dieser Art getroffen wurden, sind die Folgen der Finanzkrise für Entwicklungs- und Schwellenländer unterschiedlich.

Regionalbeispiel Lateinamerika

Zuckerrohrarbeiter in Brasilien, UN-foto: Eskinder DebebeIn Lateinamerika gibt es – grob gesagt – unter den rohstoffexportierenden Ländern solche, die eine stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik verfolgen (z.B. Brasilien, Chile und Mexiko) und solche, deren wirtschaftspolitische Strategie Schwankungen in der Wirtschaftskonjunktur weniger abzufedern vermag (z.B. Argentinien, Ecuador und Venezuela). Daneben gibt es rohstoffimportierende Länder (v.a. Zentralamerika, Karibik).
Wie sich die Finanzkrise auf die einzelnen Länder auswirkte, zeigte sich im Zusammenhang mit der Stabilitäts-, Export- und Wachstumsorientierung der jeweiligen Wirtschaftspolitik: International mehr integrierte Länder wie Brasilien, Chile oder Mexiko waren Ende 2008 von massivem Kapitalabfluss und Abwertung ihrer Währungen betroffen. Dadurch haben sich dort die ohnehin eher schlechten Finanzierungsbedingungen für Investitionstätigkeiten weiter verschlechtert. Unterschiede in der jeweiligen wirtschaftspolitischen Strategie der Länder beeinflussen darüber hinaus ihre  Möglichkeiten, negative Folgen von Kapitalabzug oder sinkenden Rohstoffpreisen abzufedern: Eine bis dahin relativ erfolgreiche Reserveakkumulation in Brasilien förderte die Interventionsmöglichkeiten des Landes erheblich, während Venezuela die Einnahmen aus Ölexporten bei steigenden Ölpreisen während der Boomphase verausgabte. So konnte bei sinken Ölpreisen die Nachfrage nach Importgütern kaum gedeckt werden; die Wirtschaft litt in Folge unter Inflationsdruck, und die Venezolanische Währung wurde massiv abgewertet.

Hinzu kommt der Einfluss aus den jeweiligen Exportmärkten eines Landes und deren Konditionen nach der Finanzkrise: Während vor allem Mexiko, Zentralamerika und die Karibik stark vom Export in die USA abhängen, verfolgen südamerikanische Länder eher Wirtschaftsbeziehungen nach Europa und Asien. Dementsprechend sind diese Länder unterschiedlich stark von Nachfrageeinbrüchen der jeweiligen Exportmärkte betroffen.

Diejenigen Länder, die sich die positiven Entwicklungsbedingungen steigender Rohstoffpreise und Nachfrage im Weltmarkt seit Beginn dieses Jahrtausends zu Nutze machten und beispielsweise Reserven akkumulieren konnten, haben heute mehr Handlungsspielräume, um auf die Finanzkrise zu reagieren. In Ermangelung internationaler Kooperation für die Etablierung einer Handels- und Währungsordnung ergeben sich daraus auf nationaler Ebene unterschiedliche politische Spielräume für wirtschaftliche Stabilisierung: Fiskalpolitisch ist es ratsam, in Infrastruktur und sozialpolitische Rahmenprogramme im Gesundheits- und Bildungsbereich zu investieren, vor allem um zu vermeiden, dass erzielte Erfolge in der Armutsbekämpfung zunichte gemacht werden. Handelspolitisch sind eine Diversifizierung der Exportprodukte und die Stärkung heimischer Produktionsketten wichtige Elemente, um den Stürmen internationaler Ungleichgewichte entgegenzustehen. Dazu gehört auch die Intensivierung von Handelsbeziehungen in der jeweiligen Region, um die realen Austauschverhältnisse zwischen exportierten und importierten Gütern (Terms of Trade) zu verbessern, und zumindest eine regionale währungspolitische Stabilisierung zu erreichen. Währungspolitisch gilt es, die Einführung von Kapitalverkehrskontrollen für jedes Land zu überprüfen, oder gemeinsame regionale Strategien für die Regulierung spekulativer Kapitalströme zu entwickeln.

Die Rolle der Vereinten Nationen in der Wirtschafts- und Finanzkrise

Die Vereinten Nationen haben bei der Stärkung wirtschaftspolitischer Handlungsspielräume für Entwicklungs- und Schwellenländer eine entscheidende Bedeutung. Insbesondere bei der Entwicklung und Umsetzung möglicher währungs- und handelspolitischer Antworten auf Ungleichgewichte im internationalen Handels- und Währungssystem spielen die Vereinten Nationen eine wichtige Rolle.

Erstens haben sich die Vereinten Nationen als entscheidende Institution für die Konzeption von Reformen des internationalen Handels- und Währungssystems erwiesen. Die UN sind ein innovativer Ideengeber in der Diskussion um eine adäquate Regulierung internationaler Handels- und Währungsbeziehungen. Am prominentesten rangiert darunter wohl die Einberufung der so genannten ‚Stiglitz-Kommission‘, durch den UN-Generalsekretär 2008. Diese ExpertInnen-Kommission hat weitreichende Vorschläge zur Reform des internationalen Währungs- und Finanzsystems erarbeitet.

Zweitens tragen die Vereinten Nationen vor allem für Entwicklungs- und Schwellenländer zur Stärkung regionaler Märkte bei. Angesichts fehlender internationaler Regulierung spielen die UN eine wichtige Rolle bei der Entwicklung regionaler handels- und währungspolitischer Handlungsoptionen für Entwicklungs- und Schwellenländer. So beschäftigte sich die Handels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) in ihrem Welthandelsbericht 2007 ausschließlich mit den Möglichkeiten regionaler Währungskooperation für die Abfederung externer Schocks für Entwicklungs- und Schwellenländer. In ähnlicher Weise entwickeln die Regionalkommissionen der Vereinten Nationen regionale währungspolitische Strategien als Antwort auf die Finanzkrise, vor allem in Südostasien, und sprechen sich dafür aus, „einen Konsens mit Blick auf besser koordinierte und dauerhafte regionale Wechselkursvereinbarungen zu finden“.

Drittens spielt die Beteiligung von Entwicklungs- und Schwellenländern in den Vereinten Nationen eine wichtige Rolle für die gleichberechtigte Weiterentwicklung des globalen Handels- und Währungssystems. Die Vereinten Nationen sind ein Forum für die Reformvorschläge derjenigen 170 Länder, die nicht Teil der G-20 und damit der stärksten Wirtschaftsnationen sind. Dies hat sich beispielsweise bei der Konferenz der Vereinten Nationen zur Finanzkrise im Juni 2009 gezeigt. Die Vereinten Nationen bieten ein hohes Maß an Inklusion und Legitimität, denn hier sitzen Länder auf der Basis souveräner Gleichheit am Verhandlungstisch, während in Finanzinstitutionen wie dem Internationalen Währungsfonds (IWF) Stimmengewichte nicht zuletzt durch Wirtschaftskraft bestimmt sind. In diesem Sinne versuchen vor allem Entwicklungs- und Schwellenländer die Vereinten Nationen aufzuwerten, und fordern mehr Mitsprache. Gleichzeitig suchen auch die Mitglieder der G-20 für ihre Beschlüsse die legitimatorische Grundlage der Vereinten Nationen.

Alles in allem stellen multilaterale internationale Verhandlungen im Rahmen der Vereinten Nationen also einen essentiellen Bestandteil internationaler Kooperation zur Schaffung eines stabilitätsorientierten internationalen Handels- und Währungssystems dar, den es zu stärken gilt.

Laurissa Mühlich ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin der Abteilung Ökonomie am Lateinamerika-Institut der Freien Universität Berlin. Sie promoviert dort zu regionaler monetärer Kooperation zwischen Entwicklungs- und Schwellenländern in Südamerika, Südostasien und Südafrika.


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