Die ambivalente Rolle der Vereinten Nationen in der Finanzkrise

von Wolfgang Obenland

Die Vereinten Nationen haben in der akuten Krisendiplomatie nach dem Zusammenbruch der amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers im September 2008 keine Rolle gespielt. Sie blieben Zaungast im hektischen Krisenmanagement, das von G-20 und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) dominiert wurde. Gleiches galt für die überwiegende Mehrheit ihrer 192 Mitgliedsstaaten. Sie fanden ein Forum in der zweiten UN-Konferenz über Entwicklungsfinanzierung, die vom 29. November bis 2. Dezember 2008 in Doha stattfand. Dort warnten viele Redner vor den dramatischen Folgen der Krise für die Entwicklungsländer und kritisierten, dass diese Problematik in den politischen Reaktionen der Industrieländer auf die Krise kaum eine Rolle spielte. Gerade die in der Gruppe der 77 (G-77) zusammengeschlossenen Länder des Südens werteten es daher als Erfolg, dass die Regierungen sich in Doha auf eine weitere internationale Konferenz verständigten, die sich speziell mit der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise und ihren Auswirkungen auf die Entwicklungsländer befassen sollte. Sie fand vom 24. bis 26. Juni 2009 in New York statt.

Die Vorzeichen für diese Konferenz waren denkbar ungünstig: Während die westlichen Industrieländer den UN die Kompetenzen für die internationale Wirtschafts- und Finanzpolitik grundsätzlich absprachen und auf die aus ihrer Sicht dafür zuständigen Organisationen verwiesen, nahm die G-77 bei den Verhandlungen fundamentale Gegenpositionen ein. Im Kern forderten sie eine zentrale Führungsrolle der UN und ihrer Generalversammlung in der internationalen Wirtschafts- und Finanzpolitik.

Konferenz zur globalen Wirtschafts- und Finanzkrise und ihren Auswirkungen auf Entwicklungsländer

Umso überraschender kam die Einigung auf ein Abschlussdokument, das einige bemerkenswerte Aussagen zur künftigen Rolle der UN in Wirtschafts- und Finanzfragen enthält. Die Regierungen gehen in dem Dokument ungewohnt deutlich auf den Zustand der Weltwirtschaft und die Ursachen für die gegenwärtige Krise ein. Sie sprechen von der "systemischen Fragilität" und den "Ungleichgewichten", die zum unzulänglichen Funktionieren der Weltwirtschaft beigetragen hätten. Sie räumen selbstkritisch inkonsistente und mangelhaft koordinierte Wirtschaftspolitiken, unzulängliche Strukturreformen, den Mangel an Transparenz und finanzieller Integrität sowie das blinde Vertrauen ("overreliance") in die Selbstregulierung der Märkte ein. Vor diesem Hintergrund betonen sie die Notwendigkeit effektiveren staatlichen Handelns.

Als Antwort auf Zahlungsbilanzschwierigkeiten billigen sie den betroffenen Ländern das Recht auf legitime handelsbeschränkende Maßnahmen ("trade defense measures") und vorübergehende Kapitalverkehrsbeschränkungen zu. Regierungen müssten die notwendige Flexibilität haben, um antizyklische Politikmaßnahmen durchführen zu können. Aus diesem Grund fordern sie auch die Rationalisierung ("streamlining") und "Modernisierung" von Konditionalitäten (wirtschaftspolitische Vorgaben, die der IWF an von ihm unterstützte Länder stellt, um deren nachhaltige Zahlungsfähigkeit zu gewährleisten). Die bestehenden und zukünftigen Programme des IWF sollten nicht an ungerechtfertigte prozyklische Auflagen geknüpft werden.

Unter der Überschrift "Der Weg nach vorne" ("The Way Forward") enthält das Abschlussdokument Beschlüsse zum institutionellen Folgeprozess, die für die Vereinten Nationen von großer Bedeutung sein können: Der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen ECOSOC soll der Generalversammlung Empfehlungen zur Einrichtung eines Ad-hoc Expertenpanels vorlegen, das sich mit der Weltwirtschafts- und Finanzkrise und ihren Auswirkungen auf Entwicklung befassen soll. Außerdem wird der ECOSOC aufgefordert, die Abkommen zwischen den Vereinten Nationen und den Bretton-Woods-Institutionen (BWIs) in Kooperation mit diesen überprüfen. Ziel ist es, die Zusammenarbeit zwischen UN und BWIs zu verbessern. Weiterhin wird eine Stärkung des "Financing for Development"-Follow-up-Prozesses angedacht. Im Kern geht es darum, wie die UN Fragen der Entwicklungsfinanzierung künftig auf zwischenstaatlicher Ebene effektiver bearbeiten kann.

Diese Entscheidungen bedeuten, dass die UN im globalen Diskurs über die Wirtschafts- und Finanzkrise nicht völlig marginalisiert wurden. Zivilgesellschaftliche Organisationen und Wissenschaftler hatten im Vorfeld freilich wesentlich weitergehende Forderungen formuliert.

Empfehlungen der Stiglitz-Kommission

Eine wichtige Rolle spielte dabei die internationale Expertenkommission, die vom Präsidenten der UN-Generalversammlung, dem Nicaraguaner Miguel d’Escoto Brockmann, Ende 2008 eingesetzt worden war. Die Kommission unter Leitung des Wirtschaftsnobelpreisträgers Joseph Stiglitz sollte Vorschläge zu Reformen des internationalen Währungs- und Finanzsystems ausarbeiten. Ein Zwischenbericht der Kommission wurde im März 2009 veröffentlicht, der Abschlussbericht erschien am 21. September 2009. Darin hat die Kommission neben Empfehlungen für kurzfristige Maßnahmen im Bereich der Finanzmarktregulierung und der Wirtschaftspolitik Vorschläge für weitreichende Reformen im internationalen Finanzsystem formuliert.

Die Vorschläge der Stiglitz-Kommission gehen weit über die Beschlüsse der G-20-Gipfel und der Finanzkrisenkonferenz der UN hinaus. Dazu zählen unter anderem die Schaffung eines neuen globalen Währungsreservesystems, das den US-Dollar als zentrale Reservewährung ablöst, die Einrichtung eines internationalen Gerichtshofs für Umschuldung, die Einführung national erhobener und international koordinierter Steuern sowie die Aufwertung des UN-Expertenausschusses zur internationalen Zusammenarbeit in Steuerfragen zu einer Zwischenstaatlichen Kommission für Steuerfragen. Langfristig wird die Gründung eines Globalen Wirtschaftskoordinationsrates unter dem Dach der Vereinten Nationen auf einer Ebene mit der Generalversammlung und dem Sicherheitsrat angeregt. Kurzfristig wird die Schaffung eines Internationalen Expertenpanels nach dem Vorbild des Weltklimarates empfohlen.

Auf der operativen Ebene haben die UN darauf mit der "Global Pulse"-Initiative reagiert. Diese Initiative soll nicht nur die Finanzkrise und ihre Auswirkungen in den Blick nehmen, sondern verschiedene globale Krisenerscheinungen (Finanzen, Hunger, Klima, Krankheiten etc.) in ihrer Komplexität und Interdependenz beobachten und Länder mit Informationen dazu versorgen.

Chancen für die UN in internationalen Wirtschafts- und Finanzfragen?

Ob die Vereinten Nationen damit künftig eine signifikante Rolle in der internationalen Wirtschafts- und Finanzpolitik spielen, wird davon abhängen, welchen politischen Stellenwert die Regierungen – allen voran die Regierungen der G-20 – ihnen einräumen. Eine Schlüsselrolle kommt dabei den G-20-Mitgliedern aus dem Süden zu. Die politischen Trends seit dem Herbst 2008 sprechen allerdings eher für eine Machtverlagerung hin zur G-20 mit dem IWF als "Durchführungsorganisation".

Dennoch markieren die Entscheidungen des Jahres 2009 für die Vereinten Nationen einen wichtigen Fortschritt. Sie haben mit den neuen Gremien das Potential erhalten, den politischen und gesellschaftlichen Diskurs im Bereich internationaler Wirtschafts- und Finanzpolitik zu beeinflussen und den Interessen der Länder und Gruppen ein Forum zu bieten, die in der G-20 nicht zu Wort kommen. Eine Stärke der Vereinten Nationen ist ihre Trendsetter-Rolle. Unter dem Dach der UN werden immer wieder Themen auf die internationale Agenda gesetzt, die erst später zum gesellschaftlichen Mainstream werden. Das gilt für den Nachhaltigkeitsdiskurs ebenso wie für die Gender-Thematik oder die langjährigen Debatten über die Besteuerung der Finanzmärkte (Stichwort: Tobin-Steuer). Als Nebeneffekt der gegenwärtigen Krise besteht für die UN nun die Chance, diese Rolle auch auf den Bereich globaler Wirtschafts- und Finanzpolitik auszudehnen. Angesichts der fortbestehenden Defizite von G-20 und IWF bleibt zu hoffen, dass sie diese Chance trotz ihrer politischen Schwerfälligkeit nutzen können.


Wolfgang Obenland ist wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Global Policy Forum Europe.


Der Text basiert auf ausführlicheren Ausführungen in: Martens, Jens/Schultheis, Antje (2010): Die globale Entwicklungskrise: Auswirkungen – Reaktionen – Konsequenzen. Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise für Armutsbekämpfung und  Entwicklung. Terre des hommes und Global Policy Forum Europe, Osnabrück/Bonn.

 



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