Meinung

Wichtiges Zeichen; jedoch mehr Personal und Mittel nötig

Zur Ratifikation des Fakultativprotokolls zur UN-Antifolterkonvention

Ein Kommentar von Dominik Steiger:

Am 5. Juni 2008 hat der deutsche Bundestag dem Ende 2002 fertiggestellten und im September 2006 von der Bundesrepublik unterzeichneten Fakultativprotokoll zur UN-Antifolterkonvention einstimmig zugestimmt. Damit wird die Bundesrepublik einer von bislang 35 Vertragsstaaten des im Juni 2006 in Kraft getretenen Protokolls. Im Gegensatz zur hauptsächlich repressiv wirkenden UN-Antifolterkonvention von 1984, die die Folter sowie die grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung verbietet und staatliche Untersuchungs-, Wiedergutmachungs- und Bestrafungspflichten vorsieht, soll das Fakultativprotokoll präventiv wirken.

Welche Mechanismen sieht es im Einzelnen vor? Neben der Installation eines internationalen verlangt es auch ein nationales Schutzsystem. Beide sind miteinander verzahnt. Auf internationaler Ebene agiert der „Unterausschuss für Prävention“, auf nationaler Ebene ist der Staat frei, eine oder mehrere Schutzmechanismen zu schaffen.

Der Unterausschuss für Prävention, der an den UN-Antifolterausschuss angegliedert ist, besteht aus zehn unabhängigen Mitgliedern. Er hat die Aufgabe, sog. Orte der Freiheitsentziehung zu besuchen und den betreffenden Staaten gegenüber Empfehlungen abzugeben. Dies können nicht nur Gefängnisse sein, sondern auch Zentren für Asylbewerber, psychiatrische Anstalten, Transitzonen internationaler Flughäfen, geschlossene Heime für Kinder und Jugendliche sowie Alten- und Pflegeheime. Vertragsstaaten sind verpflichtet, dem Unterausschuss unbeschränkten Zugang zu allen Informationen bezüglich dieser Orte und der betroffenen Personen zu gewähren. Ebenso hat der Unterausschuss das Recht auf unbeschränkten Zugang, das nur in eng umgrenzten Fällen eingeschränkt werden kann. Die Besuche sind jedoch anzukündigen. Die Gespräche mit Insassen dürfen nicht überwacht werden.

Seine Empfehlungen und Bemerkungen teilt der Ausschuss dem betreffenden Staat und dem oder den Kontrollorgan(en) des nationalen Schutzmechanismus mit. Grundsätzlich sind die Berichte vertraulich. Unter Umständen kann der Unterausschuss sie jedoch veröffentlichen, wenn der Staat z.B. nicht ausreichend kooperiert oder Empfehlungen nicht nachkommt. Der Unterausschuss darf einen jährlichen Bericht veröffentlichen.

Die Bestimmungen hinsichtlich des nationalen Schutzmechanismus sind weniger konkret. Dies liegt daran, dass es aufgrund der großen Unterschiedlichkeit der Staaten kein Patentrezept für nationale Überwachungsgremien gibt. So ist der Staat z.B. frei zu entscheiden, wie viele Kontrollorgane er einsetzt und ob diese thematisch oder regionale Schwerpunkte setzen. Seine Befugnisse stimmen mit denen des Unterausschusses weitestgehend überein und sind weit. Unterschiede bestehen im Berichtsverfahren. Das oder die Kontrollorgan(e) treten mit dem Staat in einen Dialog ein. Der Vertragsstaat muss den Bericht veröffentlichen. Außerdem kann der Unterausschuss versuchen, Einfluss auf den Staat zu nehmen. Nationaler Schutzmechanismus und Unterausschuss dürfen jederzeit kommunizieren. Dem Staat können „Empfehlungen und Bemerkungen mit dem Ziel der Stärkung der Leistungsfähigkeit und des Auftrags der nationalen Präventionsmechanismen zur Verhütung von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterbreite[t werden].“

Deutschland hat noch keinen nationalen Überwachungsmechanismus geschaffen. Sofern es um Gewahrsamseinrichtungen der Bundespolizei oder der Bundeswehr geht, soll das Bundesjustizministerium eine Bundesstelle zur Verhütung von Folter einrichten. Sofern Kompetenzbereiche der Länder betroffen sind, bedarf es eines Staatsvertrages zwischen den Ländern. U.a. auch deshalb hat die Bundesrepublik eine Erklärung abgegeben, dass sie ihren Verpflichtungen hinsichtlich des nationalen Mechanismus erst später nachkommen wird. Geplant ist die Einrichtung einer gemeinsamen Kommission der Länder, die mit vier ehrenamtlichen Mitarbeitern besetzt ist und Besuche vor Ort durchführen soll. Länder und Bund sollen durch ein gemeinsames Sekretariat unterstützt werden, dessen Kosten auf 300.000 € geschätzt werden.

Grundsätzlich gilt, dass ein Besuchssystem geeignet ist, Folter am Entstehen zu hindern. Mit Blick darauf, dass durch Folter Persönlichkeit und Willen des Menschen gebrochen werden sollen, kann nicht immer erwartet werden, dass Folteropfer den schweren und langen Kampf um Gerechtigkeit aufnehmen werden, indem sie internationale Gerichte anrufen und  völkerrechtlichen Rechtschutz suchen. Zudem ist die Verhinderung von Folter gegenüber der Wiedergutmachung immer vorzugswürdig. Aus dieser Hinsicht ist die parlamentarische Zustimmung zum Fakultativprotokoll als wichtiges Zeichen gegen die Folter zu begrüßen.

Es kommt aber nicht nur darauf an, dass etwas unternommen wird, sondern auch darauf, wie dies geschieht. So ist zu bedauern, dass der Schutz durch den nationalen Mechanismus erst mit zeitlicher Verzögerung Wirkung entfalten wird. Ebenso ist der geplante Umfang des nationalen Präventionsmechanismus zu gering. Das Deutsche Institut für Menschenrechte schätzt, dass – mit der vorgesehenen Ausstattung – ein Jahrzehnt nicht ausreichen wird, um alle Einrichtungen  in Deutschland zu besuchen. Dies ist bei weitem zu lange. Auch die Außenwirkung erscheint bedenklich: andere Staaten könnten sich den bundesrepublikanischen Standard aneignen. Die Bundesrepublik wäre daher gut beraten, wenn sie den nationalen Mechanismus stärkt, durch mehr Personal und Mittel als geplant: Erst dann wäre das Zeichen ein deutliches und kraftvolles, nicht nur innerhalb Deutschlands, sondern auch gegenüber der Welt.

 

Zum Autor:
Dominik Steiger promoviert am MenschenRechtsZentrum der Universität Potsdam und ist Mitglied der DGVN.