Meinung

Wenig gewonnen, Schlimmeres verhindert

Die Einigung des Menschenrechtsrates zum Institution-Building

Kommentar von Dr. Marten Breuer

Am 18. Juni 2007 hat sich der Menschenrechtsrat in buchstäblich letzter Minute – nämlich unmittelbar vor Ablauf der in GV-Resolution 60/251 festgelegten Jahresfrist – auf die Grundsätze zum „Institution-Building“ verständigt.
(Siehe: www.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/docs/5session/a_hrc_5_l11.doc)
Auf der Grundlage des verabschiedeten Textes kann eine erste Bewertung der künftigen Ausgestaltung des Verfahrens der Universal Periodic Review (UPR) (1.) sowie des Schicksals der von der Menschenrechtskommission übernommenen Sondermechanismen vorgenommen werden (2.).

1. Das UPR-Verfahren ist eine der zentralen Neuerungen des Menschenrechtsrates. Es verfolgt das Ziel, einen Missstand der Menschenrechtskommission beenden zu helfen, nämlich Selektivität und Politisierung in der Behandlung einzelner Staaten. Indem sich jeder Staat künftig für seine Menschenrechtslage wird rechtfertigen müssen – einschließlich der Mitglieder des Menschenrechtsrates selbst – soll eine Entwicklung wie zuvor in der Kommission verhindert werden.

Mit dem UPR-Verfahren ist jedoch wenig gewonnen. Um eine auch nur annähernd regelmäßige Überprüfung aller UN-Mitgliedstaaten zu gewährleisten, wurde z.B. festgelegt, dass jeder Staat alle vier Jahre überprüft werden soll. Das bedeutet eine Überprüfung von 48 Staaten pro Jahr. Nun tagt der Menschenrechtsrat regulär ohnehin nur zehn Wochen im Jahr. Um nicht vollständig mit der UPR befasst zu sein, wurde entschieden, dass pro Staat 3 Stunden in einer Arbeitsgruppe und 1 weitere Stunde im Plenum zur Verfügung stehen sollen. Zudem darf der Bericht, den der überprüfte Staat zu seiner Menschenrechtslage verfasst, aus Gründen der Gleichbehandlung maximal 20 Seiten umfassen. Zum Vergleich: Der letzte Staatenbericht der Bundesrepublik zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte war allein 99 Seiten lang. Bedenkt man, dass die UPR nicht allein auf völkervertraglichen Menschenrechtsverpflichtungen, sondern auf der UN-Charta, der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, freiwilligen Selbstverpflichtungen sowie dem einschlägigen humanitären Völkerrecht basiert, wird rasch klar: Das Potential für den überprüften Staat, die eigentlichen Probleme zu kaschieren, dürfte erheblich sein.

Positiv wirkt sich aus, dass China mit seiner Forderung nicht durchdringen konnte, das UPR-Verfahren allein auf der Grundlage staatlicher Informationen durchzuführen. Vorgesehen ist jetzt, dass das Hochkommissariat für Menschenrechte eine maximal 10-seitige Zusammenfassung auf der Grundlage anderer Staatenberichte – was freilich die Zugehörigkeit des überprüften Staates zu entsprechenden Vertragsmechanismen voraussetzt – oder sonstigen UN-Informationen erstellt. Hinzu kommt eine weitere maximal 10-seitige Zusammenfassung von Informationen Dritter (u.a. von NGOs), die allerdings nur „berücksichtigt“ werden sollen. Die Einbindung des Hochkommissariats als neutraler Instanz darf als das eigentlich  Bedeutsame an der Ausgestaltung der UPR gelten. Die Verantwortung der Hochkommissarin für den künftigen Erfolg des UPR-Verfahrens ist damit groß.

2. Bei der Gründung des Menschenrechtsrates war offen geblieben, ob und wenn ja, in welchem Umfang das neue Gremium die von der Menschenrechtskommission entwickelten Mechanismen übernehmen würde. Dieses Problem findet bereits in der Resolution 60/251 seinen Niederschlag, denn dort heißt es: „mit dem Ziel, ein System der besonderen Verfahren, der sachverständigen Beratung und ein Beschwerdeverfahren aufrechtzuerhalten“. In der ersten Fassung der Resolution war noch von „dem System der besonderen Verfahren usw.“ die Rede.

Der Menschenrechtsrat hat im Juni 2006 zunächst alle Sondermechanismen ausnahmsweise für ein Jahr verlängert. Zugleich hat er aber entschieden, dass die Unterkommission im Juli/August 2006 ihre letzte Sitzung haben würde. An ihre Stelle tritt nach der Einigung vom Juni 2007 ein aus 18 Experten gebildetes Advisory Committee. Die übrigen Sondermechanismen konnten im Wesentlichen bewahrt werden, wenngleich z.T. nur unter erheblichen Kraftanstrengungen. Insbesondere die Verlängerung der länderbezogenen Mandate traf bis zuletzt auf den erbitterten Widerstand Chinas, welches die Anhebung des Stimmquorums in diesem Bereich für die Einbringung von Resolutionen auf ein Drittel (16 Staaten), für deren Verabschiedung gar auf zwei Drittel (32 Staaten) verlangte. Hätte der Rat dem zugestimmt, wäre das angesichts der Stimmenverhältnisse einer faktischen Abschaffung der Länderverfahren gleichgekommen. Dem ebenso beharrlichen Widerstand der EU-Staaten ist es zu verdanken, dass China einlenkte. Der gefundene Kompromiss besagt, dass Resolutionen gegen einen Staat „[should] secure the broadest possible support for their initiatives (preferably 15 members), before action is taken.“ Für die Verabschiedung von Resolutionen bleibt es bei der auch sonst gültigen Regel (einfache Mehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder). Auch so sind die Hürden noch beträchtlich, verfügt die EU doch in der zweiten Sitzungsperiode über nur sieben Sitze (in der ersten waren es acht); hinzu kommen mit Kanada und der Schweiz zwei weitere Mitglieder aus der westlichen Wahlgruppe. Dass die Einigung nur um den politischen Preis möglich war, die Ländermandate für Kuba und Weißrussland zu beenden, ist außerordentlich bedauerlich, im Interesse einer langfristigen Fortführung dieses Verfahrenstyps aber wohl akzeptabel, zumal sich Kuba als derzeitiges Mitglied im Rat ohnehin demnächst dem UPR-Verfahren wird unterziehen müssen.

Insgesamt bleibt festzuhalten, dass der Menschenrechtsrat in seiner jetzigen Gestalt von der ursprünglichen Forderung Kofi Annans, eine „society of the committed“ zu sein, noch weit entfernt ist. Das ist, gemessen an den hochfliegenden Erwartungen, die mit der Gründung des Rates zunächst einhergingen, wenig, ja zu wenig. Angesichts der realen Kräfteverhältnisse im Rat muss es aber wohl schon als Erfolg gelten, dass es gelungen ist, Schlimmeres zu verhindern.

Zum Autor: Dr. Marten Breuer ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Staats-, Völker- und Europarecht der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam (siehe www.marten-breuer.de).