Meinung

UN stärkt menschenrechtliche Verantwortung für Unternehmen

Vom 16. bis 20. Januar 2012 tagt in Genf erstmals die UN-Arbeitsgruppe für Menschenrechte und transnationale Unternehmen. Das aus fünf unabhängigen Experten bestehende Gremium soll die Einhaltung von menschenrechtlichen Standards durch den Privatsektor weltweit fördern.

Zurückgreifen kann die Arbeitsgruppe dabei auf einen neuen globalen Standard: die im Juni 2011 durch den UN-Menschenrechtsrat im Konsens verabschiedeten UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte. Zur Verbreitung und Umsetzung der Leitprinzipien erhielt die Arbeitsgruppe ein dreijähriges Mandat, das u.a. die Durchführung von Länderbesuchen und jährlichen Diskussionsforen vorsieht.

Historischer Konsens zu den Leitprinzipien: „Business as usual“ oder Meilenstein?

Die rechtlich nicht verbindlichen Leitprinzipien sind das Ergebnis der sechsjährigen Arbeit des UN-Sonderbeauftragten für Wirtschaft und Menschenrechte, John Ruggie, der bereits 2008 einen konzeptionellen Rahmen zum Thema vorgelegt hatte. Die Leitprinzipien operationalisieren diesen Rahmen und weisen entlang von drei Säulen verschiedenen Akteuren unterschiedliche Aufgaben zu: Erstens sind Staaten völkerrechtlich verpflichtet, vor Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen zu schützen, zweitens tragen Unternehmen eine eigenständige Verantwortung für die Achtung der Menschenrechte. Drittens wird von Staaten wie Firmen verlangt, den Zugang von Betroffenen von Unternehmensunrecht zu wirksamen Beschwerde- und Abhilfemechanismen zu verbessern.
Angesichts der weiter bestehenden Regulierungslücken ist offensichtlich, dass die verabschiedeten freiwilligen Leitprinzipien kein Allheilmittel hinsichtlich der gegenwärtigen Probleme in Bezug auf transnational tätige Unternehmen sein können. Vielmehr verkörpern sie einen Minimalkonsens, auf den sich die Staatengemeinschaft nach etwa 40 Jahren kontroversen UN-Debatten und einem gescheiterten Versuch, bindende Menschenrechtspflichten für Unternehmen zu etablieren einigen konnte. Dennoch ist der Mehrwert des neuen Regelwerks für die Stärkung  der Menschenrechte im Kontext der Wirtschaft  hoch. Vor allem, weil die Leitprinzipien konkrete Handlungsanleitungen für Staaten liefern, wie diese ihre Schutz-, Kontroll- und Regulierungsverantwortung besser wahrnehmen können.

Gesetzeslücken schließen, Kohärenz stärken – klare Anforderungen an Staaten

Die Leitprinzipien fordern Staaten auf, für mehr Politikkohärenz zu sorgen sowie Lücken in den staatliche Regelungen zum Schutz vor Verletzung der Menschenrechte durch Unternehmen zu schließen. Dazu soll regelmäßig eine Analyse der bestehenden Gesetze, Rechtsprechung sowie des staatlichen Engagements bspw. im Rahmen von Handels- und Investitionsabkommen vorgenommen werden.

Eine solche Bestandsaufnahme könnte auch der deutschen Debatte neue Impulse verleihen, denn auch in der Bundesrepublik ist das  Regierungshandeln zugunsten der Menschenrechte nicht immer kohärent, bspw. im Hinblick auf die Außenwirtschaftsförderung. Für Individuen oder Gemeinschaften, die im Ausland von negativen Auswirkungen deutscher Unternehmen betroffen sind, ist es bislang sehr schwer, vor deutschen Gerichten ihre Rechte einzuklagen – eine Möglichkeit, auf die die „Abhilfe“-Säule des Regelwerks, neben außergerichtlichen Verfahren  verweist.  
Zu kritisieren bleibt, dass die Leitprinzipien eine Regulierung von „eigenen“ Unternehmen im Ausland nicht ausreichend in der Schutzpflicht der Heimatländer verankern. In dieser Frage bleibt das Instrument bedauerlicherweise hinter weitergehenden rechtlichen Auslegungen – u.a. seitens der UN-Vertragsüberwachungsorgane – zurück, auch wenn betont  wird, dass eine solche extraterritoriale Regulierung nach geltendem Völkerrecht nicht verboten ist.

Sorgfaltspflicht als Kern der Unternehmensverantwortung – auch entlang der Zulieferkette

Eine große Stärke der Leitprinzipien besteht in der Klarstellung, dass Unternehmen alle Menschenrechte verletzen können und sie, unabhängig von ihrer Größe oder Branche für die Achtung dieser Rechte verantwortlich sind. Um diese Verantwortung praktisch umzusetzen, sollen Unternehmen eine menschenrechtliche Sorgfaltsprüfung vornehmen. Darunter verstehen die Leitprinzipien eine Risikoanalyse, die es Unternehmen ermöglicht, negative Menschenrechtsauswirkungen ihres Tuns zu identifizieren, zu verhindern und zu lindern. Das Regelwerk setzt so einen neuen Mindeststandard für glaubwürdige Unternehmensverantwortung. Dieser geht weit über den UN Global Compact oder andere CSR-Ansätze hinaus. Einen großen konzeptionellen Fortschritt stellt insbesondere die Tatsache dar, dass die Leitprinzipien eine  jahrelange Forderung der Zivilgesellschaft im Hinblick auf Zulieferketten zum neuen globalen Standard erheben: Die Sorgfaltspflicht gilt ausdrücklich nicht nur für eigene Unternehmensaktivitäten, sondern auch für alle Beziehungen zu Dritten.
Wenn zukünftig alle transnational tätigen deutschen Unternehmen eine menschenrechtliche Risikoanalyse in ihre Managementverfahren integrieren, könnte das Zusammenspiel zwischen Unternehmenstätigkeiten und Menschenrechte essentiell verbessert werden.
Die Grenzen dieses Ansatzes werden allerdings deutlich, wenn man den Opferschutz  oder die fehlenden Bezüge der drei Säulen untereinander in den Blick nimmt. Was passiert, wenn Unternehmen eine solche Sorgfaltspflicht mangelhaft umsetzen? Eine wahrlich fortschrittliche Agenda müsste hier erneut die Staaten in die Pflicht nehmen, diese bei Bedarf gesetzlich einzufordern.

Einklagbare Rechtsmittel für die Betroffenen von Unternehmensunrecht?

Mit der Betonung des bislang unzureichenden Zugangs von Betroffenen zur Justiz sowie Wiedergutmachung und Entschädigung im Falle von Unternehmensunrecht richten die Leitprinzipien das Augenmerk auf ein zentrales und bisher vernachlässigtes Thema. Hier sieht das Regelwerk Abhilfe durch gerichtliche, staatlich-außergerichtliche sowie nicht-staatliche Verfahren vor, die einander ergänzen sollen. Für die Effizienz letztgenannter  legen die Leitprinzipien nützliche Kriterien wie bspw. Legitimität und Transparenz fest. Zu kritisieren bleibt die starke Fokussierung auf unternehmenseigene Beschwerdeverfahren. Diese sind nützlich, Probleme zu lösen, bevor sie eskalieren. Jedoch ist klar, dass die Wiedergutmachung von Menschenrechtsverletzungen den Staat einbeziehen muss. Der Zugang von Betroffenen zu ihrem Recht darf nicht vom (Nicht-)Vorhandensein  eines unternehmerischen Beschwerdesystems abhängen, zudem die Leitprinzipien prinzipiell unilateral von Unternehmen gesteuerte Verfahren als legitim ansehen. Hier wurde die Chance versäumt, die Beteiligung von externen Anspruchsgruppen als klare Voraussetzung für glaubwürdige private Mechanismen festzuschreiben.

Handlungsbedarf zur Umsetzung auch in Deutschland

Trotz kritischer Stimmen, die sich mehr Verbindlichkeit gewünscht hätten leisten die Leitprinzipien einen wertvollen Beitrag, nachhaltiges globales Wirtschaften zu fördern. Da das Regelwerk auf ein positives Echo in der Wirtschaftswelt traf, als auch bereits in die Standardsetzung der OECD oder Weltbank eingeflossen ist, besteht die Hoffnung, dass die Leitprinzipien in der Praxis tatsächlich Wirkung entfalten. An den Schwächen des Regelwerkes gilt es zu arbeiten. Hier kommt der UN-Arbeitsgruppe eine zentrale Bedeutung zu. Diese sollte sich nicht nur um einen engen Austausch mit zivilgesellschaftlichen Organisationen, sondern auch um die Weiterentwicklung des bestehenden Rechtsrahmens sowie die Perspektive der Opfer bemühen. Auch die Bundesregierung sollte die Gelegenheit ergreifen, eine nationale Strategie zum Thema Wirtschaft und Menschenrechte  zu entwickeln. Diese sollte an den Leitprinzipien ausgerichtet sein und somit zwangsläufig über den aktuellen CSR-Aktionsplan der Bundesregierung hinausgehen. Denn, wie Ruggie am 25. September 2006 vor dem UN-Menschenrechtsrat bereits treffend beschrieb: „Das Letzte, was die Opfer brauchen, sind Erklärungen , die nicht umgesetzt werden. Sie brauchen wirksames Handeln.“ 

Britta Utz*

Zur Debatte über die Umsetzung der Leitprinzipien in Deutschland siehe auch die ausführliche Tagungsdokumentation „ALLES WAS RECHT IST: Menschen, Staaten, Unternehmen“, Friedrich-Ebert-Stiftung, 21./22.11.2011

* Die Autorin ist seit 2009 Referentin für Menschenrechte der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) in Berlin. In dieser Funktion koordiniert sie die internationalen Aktivitäten der Stiftung im Bereich Menschenrechte, vertritt die FES in verschiedenen Gremien (u.a. dem Forum Menschenrechte) und ist Herausgeberin des Handbuches der Menschenrechtsarbeit. 2007-2009 arbeitete Britta Utz als Projektassistentin im Buero der FES in Istanbul/Türkei. Sie studierte an der Universität Bremen und ist Diplom-Politologin. 

Lesen sie auch zum Thema in der aktuellen Ausgabe von VEREINTE NATIONEN : Elisabeth Strohscheidt, Leitprinzipien für Unternehmensverantwortung, S. 229 - 231.

Ebenfalls: Elisabeth Strohscheidt, UN-Normen zur Unternehmensverantwortung, VN 4/2005, S.138-144 (zu finden als .pdf hier) sowie Brigitte Hamm, Menschenrechte und Privatwirtschaft in den UN, VN 5/2008, S. 219-224 (zu finden als .pdf hier).