Entwicklungspolitik

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Die FAO fördert viele lokale Programme wie die Bereitstellung von Saatgut für Bauernfamilien in Sri Lanka, die Erdnüsse anbauen. Foto: FAO

Welche Rolle wird die Welternährungs- und Landwirtschaftsorganisationen FAO in den nächsten Jahrzehnten bei der Sicherung der Ernährung der Menschheit übernehmen? Diese Frage steht im Mittelpunkt des Berichtes „Time for FAO to Shift into a Higher Gear“ (Zeit für die FAO, einen höheren Gang einzulegen). 

Der Bericht, der sich kritisch mit den gegenwärtigen Schwerpunkten der UN-Organisation auseinandersetzt, wurde von 21 internationalen Expertinnen und Experten für Fragen der Ernährungssicherheit erarbeitet und vom „Center for Global Development“ (CGD) veröffentlicht, das von Washington und London aus arbeitet. 

„Wir gehen davon aus, dass im Jahre 2050 zusätzlich zwei Milliarden Menschen auf unserem Planeten leben werden. Es gibt eine ganze Reihe von Faktoren, die sich auf die Versorgung mit Nahrungsmitteln auswirken, wobei der Klimawandel und einige andere Faktoren eine Schwankungsanfälligkeit der Nahrungsmittelproduktion verursachen dürften.“ Dies betonte Vijaya Ramachandran, die Leitautorin des Berichts, bei der Präsentation der Ergebnisse: „Wir müssen dafür Sorge tragen, dass wir über eine wirkungsvoll arbeitende Organisation verfügen, die das Denken und den politischen Dialog zu Fragen der Produktivität der Landwirtschaft und der Steigerung der Nahrungsmittelversorgung voranbringt.“

Die internationale Gruppe der Landwirtschafts- und Ernährungsfachleute ist überzeugt, dass diese Aufgabe der FAO zukommt. Sie schreiben in ihrem Bericht: „Die FAO besitzt Legitimität, die Autorität zur Einberufung von Versammlungen und das Vertrauen der Regierungen der Entwicklungsländer. Außerdem ist es die einzige Einrichtung, die viele der ‚globalen öffentlichen Güter‘ (wie Grundlagenforschung, globale Analysen, Statistiken, internationale Standards und Advocacy) in ihrem Mandat vereint.“

Auf vielen Gebieten unverzichtbar

In dem Bericht wird die FAO ermutigt, sich stärker auf die „globalen öffentlichen Güter“ zu konzentrieren und demgegenüber auf Programme zu verzichten, die auch nationale Regierungen oder andere Organisationen übernehmen könnten. „Es gibt realistischerweise keine alternative Quelle für viele der ‚globalen öffentlichen Güter‘ der FAO“, heißt es im Bericht. 

Als ein Beispiel wird genannt: „Internationale Regulierungsinstrumente unter der Schirmherrschaft der FAO steuern Pflanzenschutz, Nahrungsmittelsicherheit und die Bewahrung von genetischer Vielfalt.“ Hervorgehoben wird auch die Bedeutung der Organisation für frühzeitige Warnungen vor Dürrekatastrophen und Schädlingsbefall. Ebenso sind die FAO-Prognosen über Nahrungsmittelproduktion und -preise unverzichtbar. Aber die FAO-Expertise für viele der „öffentlichen Güter“ sei „massiv erodiert“, diagnostizierte Jikun Huang, ein chinesisches Mitglied der Expertengruppe.

Ziegen bekommen eine Behandlung gegen Würmer und Parasiten
Die FAO wird in vielen Ländern durch die Projekte wahrgenommen, die sie vor Ort fördert. Hier beteiligt sich der FAO-Generaldirektor da Silva an einer Entwurmungsaktion in Somalia. Experten mahnen an, dass die Organisation sich stärker auf Programme konzentrieren sollte, die andere Akteure der Landwirtschaftsförderung nicht übernehmen könnten. Foto: FAO/Simon Maina

CGD-Präsidentin Nancy Birdsall betonte im Blick auf die Zukunft der UN-Organisation: „Die FAO kann eine große Bedeutung für die Welt haben, aber nur, wenn sie die richtigen Dinge besser tut – und aufhört, Dinge zu tun, die von nationalen Regierungen, Nichtregierungsorganisationen sowie bilateralen und multilateralen finanzierenden Stellen genauso gut oder besser getan werden könnten.“ 

Die FAO auf dem Weg einer Neuausrichtung der Arbeit

Der CGD-Bericht ist in der FAO-Zentrale in Rom auf ablehnende Reaktionen gestoßen. Der FAO-Sprecher Enrique Yeves bezeichnete den Bericht gegenüber der UN-Agentur IRIN als „inkonsistent und schizophren“. Zur Zukunft der Organisation betonte er, dass die Beseitigung von Armut „nicht allein durch eine isolierte Bereitstellung öffentlicher Güter erreicht werden kann. Die FAO ist keine Forschungseinrichtung.“ 

Globale öffentliche Güter 

Das Konzept der „globalen öffentlichen Güter“ entstand Ende der 1990er Jahre im Rahmen der Arbeit des UN-Entwicklungsprogramms UNDP. Sie werden so definiert, dass sie einen Nutzen über Landesgrenzen, Bevölkerungsgruppen und Generationen hinweg besitzen. Niemand kann oder soll von dieser Nutzung ausgeschlossen bleiben. Informationen zum Konzept der globalen öffentlichen Güter finden Sie unter anderem in einem Arbeitspapier von WEED und Heinrich-Böll-Stiftung:

Es gibt unterschiedliche Definitionen von globalen öffentlichen Gütern. Berücksichtigt werden unter anderem Frieden und Sicherheit, Menschenrechte, intakte Umwelt, Klimaschutz, Gesundheit, kulturelles Erbe, Wissen und Informationen sowie finanzielle Stabilität. Im Landwirtschaftsbereich geht es um Aufgaben, die einzelne Länder sinnvollerweise nicht allein übernehmen können wie zum Beispiel die Sammlung von Daten über die globale Nahrungsmittelproduktion und den Verbrauch, die die Grundlage für eine nationale Landwirtschaftsförderung oder auch Produktionsentscheidungen von Landwirten bilden können.

Auch kann die FAO ein neutrales Forum für den internationalen politischen Dialog zu Fragen der Landwirtschaft und der Ernährung bieten. UN-Generalsekretär Ban Ki-moon hat im August 2009 die Bereitstellung globaler öffentlicher Güter als eine Priorität im 21. Jahrhundert erklärt.

Der jetzt diskutierte Bericht ist vor dem Hintergrund einer Debatte über die Wirksamkeit der Arbeit der FAO und die Ursachen und Konsequenzen der zurückgehenden Finanzmittel seit den 1990er Jahren zu sehen. 2007 gab die Organisation eine unabhängige Evaluierung in Auftrag, Sie kam u. a. zu dem Ergebnis, dass die FAO in ihrer Strategie und Arbeit unzureichend auf die zurückgegangenen Finanzmittel reagiert und als Konsequenz eine klare Ausrichtung der Arbeit verloren habe. Außerdem wurde bemängelt, dass die Organisation in den einzelnen Ländern zu stark die von den Landwirtschaftsministerien vorgeschlagenen lokalen Projekte fördere und demgegenüber die „öffentlichen Güter“ vernachlässige.

Seit die Ergebnisse der Evaluierung vorliegen, bemüht sich die FAO, eine klarere Vision zu verfolgen und die einzelnen Aktivitäten daran auszurichten. Der neue FAO-Generaldirektor Graziano da Silva erklärte im April 2013: „Wir sprechen von einer ambitionierten Transformation, die gerade erst begonnen hat. Nicht alle ihre Auswirkungen sind unmittelbar erkennbar. Aber sie sind nichtsdestoweniger unverzichtbar, damit die FAO im 21. Jahrhundert gut funktionieren und die Rolle erfüllen kann, für die sie geschaffen wurde.“

Der Stellenwert der Bereitstellung „öffentlicher Güter“

Die positiven Veränderungen der letzten Jahre werden auch in dem CGD-Bericht anerkannt, aber es wird argumentiert, die Bedeutung von lokalen Landwirtschaftsprojekten sollte deutlich vermindert werden. Bisher werden 37 Prozent des FAO-Haushalts (ohne Mittel für die Katastrophenhilfe) für solche Vorhaben verwendet. Die CGD-Experten halten einen Anteil von 5 Prozent für ausreichend. Vijaya Ramachandran räumt ein, dass für eine solche Verschiebung der Prioritäten eine erhebliche Skepsis bei FAO-Mitgliedsländern überwunden werden müsste. 

In der Tat ist kaum zu erwarten, dass die Länder, die bisher in großem Umfang von der Finanzierung von Landwirtschaftsprojekten durch die FAO profitieren, enthusiastisch einer Reduzierung dieser Mittel auf weniger als ein Siebtel zustimmen werden. Und auch die Regierungen, die große Finanzbeiträge für die FAO bereitstellen, müssten erst überzeugt werden, dass die Förderung von Landwirtschaftsprojekten vor Ort nur noch eine marginale Bedeutung haben soll. Der CGD-Bericht kann aber deutlich machen, dass die FAO sich nicht zu stark auf die Förderung lokaler Landwirtschaftsprojekte konzentrieren kann, sondern großes Gewicht auf diejenigen Aufgaben legen sollte, die unter dem Stichwort „globale öffentliche Güter“ zusammengefasst werden.

(Frank Kürschner-Pelkmann)

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